Woher die Vorgaben kommen: Richtlinien der Regierungspolitik, Legislaturziele der Bildungsdirektion, Bildungsrat und die Geschäfte des Volksschulamts

Kanton Zürich

Wer wissen will, was «die Bildungspolitik» im Kanton Zürich will und wofür sie steht, sucht vergeblich nach einem Strategiepapier – es gibt keines. Die Vorgaben entstehen in drei Spuren, bei drei Organen, mit drei Logiken:

  1. Politisch-strategisch beim Regierungsrat (und beim Kantonsrat, der Gesetz und Budget beschliesst)
  2. Fachlich-normativ beim Bildungsrat
  3. Operativ bei der Bildungsdirektion mit ihrem Volksschulamt

Dieser Beitrag folgt der Kette vom langfristigen Ziel bis zum einzelnen Amtsgeschäft und zeigt, wo der Bildungsrat darin steht. Wer die Organe selbst einordnen will, findet sie im Mehrebenensystem der Zürcher Volksschule.

Erste Spur: die Richtlinien der Regierungspolitik

Zu Beginn jeder Amtsdauer erstellt der Regierungsrat die Richtlinien der Regierungspolitik und bringt sie dem Kantonsrat zur Kenntnis; am Ende der Amtsdauer prüft er, ob die Ziele erreicht wurden, und erstattet Bericht (§ 3 OG RR). Die Richtlinien 2023–2027, festgesetzt am 5. Juli 2023, bestehen aus den langfristigen Zielen des Kantons, die sich aus Verfassung und Gesetz ergeben, zehn Legislaturzielen des Regierungsrats und 59 Massnahmen zu deren Umsetzung. Für die Bildung gibt es sechs langfristige Ziele – für die Volksschule zählen das Ziel einer Grundbildung, die den Zugang zur Berufsbildung oder zu weiterführenden Schulen öffnet, und das Ziel, dass Kinder sich gemäss ihren Anlagen entwickeln und integrieren können, Gefährdungen und Benachteiligungen vermieden oder beseitigt werden – und genau ein Legislaturziel: «Bei wachsender Bevölkerung die Rahmenbedingungen für eine hohe Qualität im Bildungswesen sichern.» (RRZ 2). Die Erläuterung ist rein quantitativ: Das Bevölkerungswachstum hält an, die Zahl der Auszubildenden auf allen Stufen steigt, und «Um dieses Mengenwachstum zu bewältigen und den Qualitätsanspruch an die Ausbildung sicherzustellen, ist genügend Personal für alle Bildungsstufen zu gewinnen und ausreichend Schulraum bereitzustellen.» Die sieben Massnahmen dazu: genügend Lehrpersonen ausbilden, mit praxisorientierten Ausbildungen, flexibleren Zugängen und multiprofessioneller Zusammenarbeit (2a); attraktive Anstellungsbedingungen für Lehrpersonen, Schulleitungen, weitere Führungskräfte und Fachpersonal (2b); die Begleitung berufseinsteigender Lehrpersonen stärken (2c); mit der Wirtschaft Lehrstellen und neue Berufsfelder schaffen (2d); Bildungsangebote für Erwachsene mit ungenügenden Grundkompetenzen (2e); das nationale Programm Berufsbildung 2030 umsetzen (2f); genügend Schulraum und Flächensicherung (2g, als einzige Massnahme «verzögert»).

Das ist eine Sicherungs-, keine Reformstrategie: kein Wort von Lehrplan, Strukturen oder Digitalisierung der Volksschule. Von den sieben Massnahmen wirkt keine unmittelbar in die Leistungsgruppe der Volksschule – die Ausbildung liegt bei der Pädagogischen Hochschule, die Anstellungsbedingungen bei der Bildungsverwaltung, der Schulraum betrifft die kantonalen Schulen, denn Volksschulhäuser bauen die Gemeinden.

Vom Ziel zur Leistungsgruppe: der KEF

Der Weg vom Legislaturziel in den Alltag des Amts läuft über den Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF), den der Regierungsrat jedes Jahr beschliesst und dem Kantonsrat zur Kenntnis bringt. Der KEF 2027–2030 erklärt die Mechanik selbst: «Die Legislaturziele sind die strategischen Schwerpunkte des Regierungsrates.» Die Direktionen bilden die sie betreffenden Ziele ab, und «Die zuständigen Leistungsgruppen setzen die Massnahmen zur Umsetzung von Legislaturzielen als Entwicklungsschwerpunkte um.» Dazu kommt eine Ebene, die in den Richtlinien nicht sichtbar ist: Jede Direktion hat eigene Legislaturziele. Die Bildungsdirektion führt vier – Bildungsgerechtigkeit durch Stärkung von Gesellschaftskompetenz erhöhen (BI 2.1), die Organisationen im Bildungsbereich weiterentwickeln (BI 2.2), den digitalen Wandel vorantreiben (BI 2.3), individuelle Bildungskarrieren ermöglichen (BI 2.4) – mit je einem Bündel von Massnahmen, die auf die Leistungsgruppen verteilt sind.

Die Volksschule ist die Leistungsgruppe 7200. Ihre Aufgabe lautet: «Unterricht von Volksschülerinnen und Volksschülern (Kindergarten, Primarstufe, Sekundarstufe) im Sinne des Zweckartikels des Volksschulgesetzes und des Lehrplans.» – das Gesetz des Kantonsrats und der Lehrplan des Bildungsrats als die zwei Referenzen des Amts. Ihre Entwicklungsschwerpunkte bis 2027 sind vier Direktionsziele: die Begabungs- und Begabtenförderung weiterentwickeln (BI 2.1c), die Sprachförderung einschliesslich Deutsch als Zweitsprache auf allen Stufen koordiniert weiterentwickeln (BI 2.1e), das System des Mitteleinsatzes vereinfachen und dabei «Den Handlungsspielraum der Gemeinden in der Gestaltung der Schulorganisation vergrössern» (BI 2.2c) sowie die Lehrmittelpolitik samt Mitwirkung der Lehrpersonen überprüfen (BI 2.2e). Die Indikatoren daneben sagen, womit das Amt rechnet: 161'764 Volksschülerinnen und Volksschüler im Jahr 2027, 155'335 im Jahr 2030, weil die geburtenstarken HarmoS-Jahrgänge die Volksschule verlassen und die Eintrittsjahrgänge seit 2022 kleiner sind; eine Sonderschulungsquote von 5,5 Prozent, von der 61,9 Prozent integriert geschult werden; eine Regelverlaufsquote in der Primarschule von 92,6 Prozent; 96,2 Prozent mit einer Anschlusslösung nach der Volksschule; ein Personalaufwand von 12'905 Franken pro Kind. Und er sagt auch, wo es stockt: Das Projekt Mitteleinsatz flex «befindet sich derzeit in der Prüfung der politischen Machbarkeit und ist verzögert».

Zwei Befunde folgen daraus. Erstens: Die Volksschulstrategie lebt in den Direktionszielen, nicht im Regierungsziel. Zweitens: In der KEF-Liste der weiteren strategischen Planungen des Regierungsrats steht für den Politikbereich Bildung die Eigentümerstrategie der Universität, die Strategie zum digitalen Wandel der Sekundarstufe II und die Digitalisierungsinitiative der Hochschulen – für die Volksschule nichts.

Zweite Spur: der Bildungsrat

Der Bildungsrat setzt keine Strategie, sondern pädagogische Normen. Das Bildungsgesetz überlässt seine Kompetenzen den Fachgesetzen: «Die Entscheidungskompetenzen des Bildungsrates in den einzelnen Bildungsbereichen werden durch die weiteren das Bildungswesen betreffenden Gesetze geregelt.» (§ 21 Abs. 3 BiG). Für die Volksschule sind das drei Sätze: «Der Bildungsrat erlässt den Lehrplan.» (§ 21 Abs. 1 VSG), «Der Bildungsrat regelt die Verwendung der Lehrmittel im Unterricht. Er kann bestimmte Lehrmittel für obligatorisch erklären.» (§ 22 Abs. 1 VSG) und «Der Bildungsrat legt die Qualitätsstandards fest.» (§ 47 Abs. 1 VSG). Dazu kommen die Lektionentafel, die Lehrmittelkommission (§ 22 Abs. 3 VSG) und, was die Verordnung ihm überlässt: Ausnahmen bei Abteilungen und Anforderungsstufen, der Rahmenlehrplan der Kurse in heimatlicher Sprache, die Einzelheiten der Qualitätssicherung. Seine Beschlüsse heissen Bildungsratsbeschlüsse (BRB) und sind nummeriert; sie binden die Schulen wie ein Erlass, stehen aber nicht in der Gesetzessammlung.

Was der Bildungsrat derzeit entscheidet, zeigt die Geschäftsliste des Volksschulamts: Das neue Lehrmittel Deutsch für alle drei Zyklen (freigegeben mit BRB 22/2021 und 19/2022) löst seit 2022/23 die bisherigen Obligatorien ab und erreicht im Schuljahr 2026/27 die 6. Klasse; das neue Lehrmittel Englisch soll ab 2027/28 die bisherigen ablösen, das Alternativobligatorium ist bis dahin verlängert, die Freigabe für den 2. Zyklus ist für 2026, die für den 3. Zyklus für 2027 vorgesehen; das Handbuch Schulqualität von 2011 wird auf Einladung des Bildungsrats (BRB 11/2024) bis 2030 überarbeitet; und für den Evaluationszyklus 2021–2026 hat er der Fachstelle für Schulbeurteilung das Schwerpunktthema «Digitalisierung im Unterricht» gesetzt. Der Regierungsrat hat die Stellung des Gremiums 2008 so beschrieben: ein der Direktion beigeordnetes Organ ohne «Führungs- und Aufsichtsfunktionen», zuständig für inhaltliche Bildungsfragen. Dass Regierungsrätin, Direktionsvorsteherin und Präsidentin des Bildungsrats dieselbe Person ist, hält die drei Spuren zusammen – es macht sie nicht zu einer.

Dritte Spur: das Volksschulamt und seine Geschäftsliste

Das Volksschulamt vollzieht Gesetz, Verordnung und Bildungsratsbeschlüsse, erlässt Weisungen (siehe Richtlinien und Weisungen der Bildungsdirektion) und führt Projekte. Halbjährlich publiziert es die Liste «Aktuelle, längerfristige Geschäfte im Bereich Volksschule», mit der es Behörden, Schulleitungen, Lehrpersonen und die Öffentlichkeit über den Stand seiner Vorhaben informiert. Die Fassung vom 14. September 2026 ist nach Themen gegliedert, nicht nach Legislaturzielen: Personelles (die Massnahmen aus der Evaluation des neu definierten Berufsauftrags, das neue Personal- und Lohnsystem «Aurora», der elektronische Vikariatsrapport), Lehrmittel (Deutsch, Englisch), Förderklassen-Initiative und erweiterter Lernraum (Umsetzung 2027/28), Unterricht («Fit für die Berufsbildung»), Sonderschulung (wohnortsnahe Sonderschulung bis 2030) und Projekte (Mitteleinsatz flex, Begabungs- und Begabtenförderung, Stärkung der Regelschulen im Umgang mit Verhaltensauffälligkeiten, Handbuch Schulqualität). Zu jedem Geschäft stehen Ausgangslage, erledigte und geplante Schritte, Abschluss und die finanziellen Folgen für die Gemeinden.

Von den zwölf Geschäften gehen vier auf Direktionsziele zurück – Begabungsförderung, Mitteleinsatz flex, Lehrmittelpolitik, Verhaltensauffälligkeiten –, die anderen auf eine Volksinitiative (Förderklassen), eine Evaluation (Berufsauftrag), einen Bildungsratsbeschluss (Handbuch Schulqualität), die Erneuerung der Informatik (Aurora) oder ein ämterübergreifendes Vorhaben (Berufsbildung). Die Liste übernimmt die Legislaturziele also nicht; der formelle Träger der Ziele ins Amt ist der KEF, die Liste ist das Informationsinstrument fürs Schulfeld. An einer Stelle widersprechen sich die beiden Papiere scheinbar: Der KEF nennt Mitteleinsatz flex verzögert, die Liste spricht von Elementen, die 2024 bis 2026 per Gesetzesanpassung beschlossen wurden, und einer Umsetzung ab 2027. Beides stimmt – Teile sind beschlossen, das Ganze stockt.

Was die Bildungspolitik also will

Liest man die drei Spuren zusammen, ergibt sich ein Programm, das man nirgends so findet: die Rahmenbedingungen bei wachsender Bevölkerung sichern (Personal, Anstellungsbedingungen, Berufseinstieg); den Mitteleinsatz vereinfachen und den Gemeinden mehr Spielraum geben; die Übergänge in den Kindergarten und in die Berufsbildung verbessern; Sprachförderung und Begabungsförderung ausbauen; die Lehrmittel erneuern und das Handbuch Schulqualität nachführen. Kein Reformprogramm, sondern Pflege eines Systems, das wächst – und das an drei Stellen von anderen Organen in eine andere Richtung gelenkt wurde: Förderklassen, Frühfranzösisch, Berufsauftrag (siehe Konfliktlinien der Zürcher Bildungspolitik 2023–2027).

Für die Schulleitung

  1. Drei Papiere lesen, nicht eines. Die Richtlinien sagen, was der Regierungsrat sichern will; der KEF (Leistungsgruppe 7200) sagt, womit die Direktion rechnet und welche Entwicklungsschwerpunkte sie setzt; die Geschäftsliste des Volksschulamts sagt, was wann auf die Schule zukommt. Die Liste erscheint zu Semesterbeginn – sie gehört in die Jahresplanung.
  2. Beim Bildungsrat nach Normen fragen, nicht nach Strategie. Lehrplan, Lektionentafel, Lehrmittelobligatorien, Qualitätsstandards, Evaluationsschwerpunkte: Was dort beschlossen ist, bindet; wer es ändern will, braucht einen Bildungsratsbeschluss oder ein Gesetz.
  3. Die Zahlen des KEF kennen. Sinkende Schülerzahlen bis 2030, Sonderschulungsquote, Integrationsanteil, Regelverlaufsquote: Das sind die Kennzahlen, an denen der Kanton die Volksschule misst – und an denen eine Schulpflege ihre Schule messen wird.

Stolpersteine

Verbindungen

Literatur

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