Mehrebenensystem Schule am Beispiel des Kantons Zürich

Kanton Zürich

Wer im Kanton Zürich eine Schule leitet, bekommt Vorgaben von sechs Seiten: vom Bund über die Verfassung, von den Kantonen über das HarmoS-Konkordat, vom Kantonsrat über das Gesetz, vom Regierungsrat über die Verordnung, vom Bildungsrat über Lehrplan und Lehrmittel, vom Volksschulamt über Weisungen – und von der eigenen Gemeinde, die die Schule führt. Fend (2008, S. 16) beschreibt das Bildungswesen als «Institutionalisierung von Lehren und Lernen», gegliedert in eine Makro-, eine Meso- und eine Mikroebene. Dieser Beitrag legt die Zürcher Körperschaften und Organe auf diese drei Ebenen – und erklärt, warum die Vorgabe von oben unten nie unverändert ankommt. Die Theorie dahinter steht in Educational Governance; hier geht es um den konkreten Bestand.

Drei Ebenen, und warum man sie zuschneiden muss

Fend unterscheidet auf der Makroebene die Regulierung des ganzen Systems (Verfassung, Schulgesetze, Bildungspläne, Bildungsverwaltung), auf der Mesoebene die einzelne Schule (Autonomieregelungen, Schulführung, Schulentwicklung, kommunale Beteiligungen, Schulkultur) und auf der Mikroebene den Unterricht und das Lernen der Schülerinnen und Schüler (2008, S. 17). Die Kursunterlage der PH Zürich zum Mehrebenensystem, die mit demselben Dreischritt arbeitet, warnt zugleich: Die drei Begriffe seien «leere Platzhalter», die für jede Fragestellung zugeschnitten und mit Akteuren gefüllt werden müssen – und wer das tut, soll offenlegen, wen er welcher Ebene zuordnet. Genau das tut dieser Beitrag. Sein Zuschnitt folgt der Unterlage: Zur Makroebene gehören Bildungspolitik und Bildungsverwaltung, als schweizerische Besonderheit dazu die Gemeinde als Trägerin der Volksschule; die Mesoebene ist die Einzelschule; die Mikroebene der Unterricht samt den weiteren schulischen Angeboten.

Makroebene über dem Kanton: Bund, EDK und HarmoS

Nach der Bundesverfassung gilt: «Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig.» (Art. 62 Abs. 1 BV). Der Bund setzt den Rahmen in zwei Richtungen. Erstens sorgen Bund und Kantone gemeinsam «für eine hohe Qualität und Durchlässigkeit des Bildungsraumes Schweiz» (Art. 61a Abs. 1 BV). Zweitens hält Art. 62 Abs. 4 BV die Kantone zur Harmonisierung an – Schuleintritt, Schulpflicht, Dauer und Ziele der Stufen, Übergänge, Anerkennung von Abschlüssen – und droht mit der subsidiären Bundeskompetenz: «Kommt auf dem Koordinationsweg keine Harmonisierung des Schulwesens … zustande, so erlässt der Bund die notwendigen Vorschriften.» Das Werkzeug dieser Koordination ist die Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektorinnen und -direktoren (EDK) mit ihrem HarmoS-Konkordat von 2007, dem Zürich nach einer Volksabstimmung im Jahr 2008 beigetreten ist, und mit der Sprachenstrategie, die zwei Fremdsprachen ab der 3. und der 5. Klasse vorsieht. Den Lehrplan 21 hat die Deutschschweizer Erziehungsdirektoren-Konferenz (D-EDK) als Vorlage erarbeitet – erlassen hat ihn für Zürich der Bildungsrat (siehe Lehrplan 21 in Zürich, Thurgau und St. Gallen). Die EDK ist eine Konferenz von Regierungsmitgliedern, kein Parlament und kein Amt: Sie bindet die Kantone nur über Konkordate, die jeder Kanton nach seinem eigenen Recht genehmigt – und wieder kündigen kann. Das ist der Grund, warum die Fremdsprachenfrage in Zürich nicht im Lehrplan allein zu entscheiden ist (siehe Konfliktlinien der Zürcher Bildungspolitik 2023–2027).

Makroebene im Kanton: Stimmvolk, Kantonsrat, Regierungsrat, Direktion, Bildungsrat

Im Kanton verteilt sich die Makroebene auf fünf Organe, die sich nicht hierarchisch übereinander, sondern mit getrennten Zuständigkeiten gegenüberstehen.

• Das Stimmvolk beschliesst Verfassung und Gesetze im Referendum, kann mit der Volksinitiative Gesetzesänderungen anstossen – und über das Gemeindereferendum können zwölf politische Gemeinden (oder die Städte Zürich und Winterthur je allein) innert 60 Tagen eine Volksabstimmung über einen Kantonsratsbeschluss verlangen (Art. 33 Abs. 2 lit. b KV).
• Der Kantonsrat erlässt die Gesetze – Bildungsgesetz, Volksschulgesetz, Lehrpersonalgesetz –, setzt das Budget fest, nimmt den Entwicklungs- und Finanzplan zur Kenntnis, überweist Motionen und wählt die Mitglieder des Bildungsrats (§ 22 BiG).
• Der Regierungsrat erlässt die Verordnungen (Volksschulverordnung, Lehrpersonalverordnung, Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen), legt zu Beginn jeder Amtsdauer die Richtlinien der Regierungspolitik mit den Legislaturzielen fest und bringt sie dem Kantonsrat zur Kenntnis (§ 3 OG RR), und er beaufsichtigt die Verwaltung.
• Die Bildungsdirektion ist die Verwaltung: Generalsekretariat mit Bildungsplanung, Volksschulamt, Mittelschul- und Berufsbildungsamt, Amt für Jugend und Berufsberatung. Sie vollzieht Gesetz und Verordnung, erlässt Weisungen (siehe Richtlinien und Weisungen der Bildungsdirektion) und beaufsichtigt die Gemeinden; versagen Schulpflege oder Schulleitung beim Vollzug, darf sie auf Kosten der Gemeinde an deren Stelle handeln (§ 73 VSG). Die Fachstelle für Schulbeurteilung gehört zur Direktion, ist aber «fachlich unabhängig» (§ 47 Abs. 3 VSG).
• Der Bildungsrat ist der Direktion «beigegeben» (§ 20 BiG), nicht übergeordnet: neun Mitglieder, vom Kantonsrat gewählt, den Vorsitz führt die Bildungsdirektorin oder der Bildungsdirektor von Amtes wegen (§ 22 BiG). Für die Volksschule erlässt er den Lehrplan samt Lektionentafel (§ 21 VSG), regelt die Lehrmittel (§ 22 VSG) und legt die Qualitätsstandards fest (§ 47 VSG). Er ist ein kantonales Organ mit alter Herkunft: Nachfolger des Erziehungsrats, den schon die Verfassung von 1831 kannte, 1998 mit dem Berufsbildungsrat zum Bildungsrat zusammengelegt und 2002 materiell unverändert ins Bildungsgesetz übernommen. Der Regierungsrat selbst beschreibt ihn als Gremium ohne «Führungs- und Aufsichtsfunktionen», zuständig «im Wesentlichen für inhaltliche Bildungsfragen». Wer ihn mit der EDK verwechselt, verwechselt Zürich mit der Schweiz.

Die Lehrerschaft ist auf dieser Ebene über die Lehrpersonenkonferenz der Volksschule (§ 58 VSG) und die Schulsynode (§§ 23–24 BiG) vertreten; sie nominiert die Lehrervertretung im Bildungsrat. Alles Weitere zu diesen Organen steht im Bildungsgesetz (BiG).

Die Gemeinde: das Scharnier

«Die Gemeinden führen die öffentliche Volksschule.» (§ 41 Abs. 1 VSG). Dieser Satz macht die schweizerische Besonderheit aus, die die PHZH-Unterlage als gemeinsame Aufgabe von Kanton und Gemeinden beschreibt: Die Gemeinde ist – mit Hangartner und Heinzer (2016) – eine «grenzüberschreitende Institution» zwischen Staat und lokaler Öffentlichkeit, in der Laien und Professionelle das Handeln koordinieren. Im Zürcher Recht heisst das: Die Schulpflege «leitet und beaufsichtigt die Schulen» (§ 42 Abs. 1 VSG), legt Angebote und Organisation fest, erlässt das Organisationsstatut (§ 41 a VSG), genehmigt das Schulprogramm, stellt Schulleitung und Lehrpersonen an (§ 42 Abs. 3 VSG) und ist für die Zuteilung der Kinder und die Sonderschulung zuständig; Gemeinden mit mindestens drei Schulen können eine Leitung Bildung einsetzen (§ 43 VSG). Die Gemeinde baut und unterhält die Schulhäuser, beschafft die Lehrmittel und trägt den grössten Teil der Kosten. Sie ist damit zugleich unterste Makroebene (sie vollzieht kantonale Erlasse, § 42 Abs. 1 VSG) und Auftraggeberin der Mesoebene. Die verbreitete Formel «Schulpflege strategisch, Schulleitung operativ» greift nach dem Behördenhandbuch der Bildungsdirektion zu kurz: Die Schulleitung muss langfristig denken und planen, und die Schulpflege muss sich in wichtigen Einzelfällen ins Tagesgeschäft einbringen können. Wo die Schulpflege im Gemeindegefüge steht, erklärt das Gemeindegesetz (GG).

Mesoebene: die Einzelschule

«Die Schulleitung ist für die administrative, personelle und finanzielle Führung und zusammen mit der Schulkonferenz für die pädagogische Führung und Entwicklung der Schule verantwortlich.» (§ 44 Abs. 1 VSG). Die Schulkonferenz «legt das Schulprogramm fest und beschliesst über Massnahmen zu dessen Umsetzung» (§ 45 Abs. 2 VSG); die Schulpflege genehmigt es (siehe Schulprogramm (§ 42 VSV)). Fend nennt die Schulebene den «Ort der ersten Begegnung mit einer Schülerschaft» und setzt dagegen: «Schulgestaltung auf der Makroebene ist möglich, ohne je einen Schüler gesehen zu haben.» (2008, S. 147). Hier werden die Vorgaben des Kantons und der Gemeinde auf die lokalen Verhältnisse übertragen – in Konzepten, Jahresplanung, Stundenplänen, Leitbild und Schulprogramm. Das ist keine Restgrösse, sondern eine eigene Leistung: die Rekontextualisierung.

Mikroebene: Unterricht und die weiteren Angebote

«Die Lehrperson hat das Recht, im Rahmen des Lehrplans, der obligatorischen Lehrmittel, des Schulprogramms und der Beschlüsse der Schulkonferenz den Unterricht frei zu gestalten.» (§ 23 VSG). Vier Vorgaben zweier Organe – Bildungsrat und Schulkonferenz –, dann die Freiheit. Die PHZH-Unterlage weitet die Mikroebene über den Unterricht hinaus: Mit integrativer Schulung und Tagesstrukturen arbeiten dort auch Schulische Heilpädagoginnen, Schulsozialarbeiter, Betreuungspersonen und Assistenzen; die Verzahnung von Unterricht und ausserunterrichtlichen Angeboten wird zur eigenen Qualitätsaufgabe.

Die Normenhierarchie im Überblick

Keine Einbahnstrasse: die Rekontextualisierung

«Der Weg von einer gesellschaftlichen Aufgabenbestimmung zum operativen Handeln von Lehrern und Schülern ist lang.» (Fend 2008, S. 26). Fends Begriff dafür ist die Rekontextualisierung: Jede Ebene übernimmt die Vorgabe der oberen, passt sie an ihre Handlungsbedingungen an und bringt dabei eigene Kompetenzen, Wahrnehmungen und Interessen ein; es gibt Druck von unten, und «Institutionelle Vorgaben sind damit keine Einbahnstraße.» (S. 27). Die PHZH-Unterlage zieht daraus den Schluss, der für Schulentwicklung zählt: Die Einzelschule ist nicht der «Motor der Schulentwicklung», als den die Literatur sie gern bezeichnet, sondern eine von drei Ebenen, die nur zusammen funktionieren – die Politik mobilisiert Mehrheiten und Ressourcen, die Verwaltung macht Entscheidungen umsetzbar, die Schule fördert die Kinder. Wer eine Vorgabe umsetzt, interpretiert sie; wer sie erlässt, muss damit rechnen (siehe Implementation von Reformen und Innovationen).

Für die Schulleitung

1. Jede Vorgabe hat eine Adresse. Bevor man eine Vorgabe umsetzt oder bestreitet, klären: Gesetz (Kantonsrat), Verordnung (Regierungsrat), Lehrplan (Bildungsrat), Weisung (Volksschulamt) oder Organisationsstatut (Schulpflege)? Davon hängt ab, wer sie ändern kann und auf welchem Weg.
2. Die Gemeinde ist nicht «oben», sondern Partnerin mit eigenem Mandat. Sie führt die Volksschule (§ 41 VSG); die Schulleitung führt die Schule (§ 44 VSG). Die Grenze steht im Organisationsstatut – es lohnt sich, sie zu kennen, bevor der erste Konflikt kommt.
3. Rekontextualisierung ist Arbeit, keine Abweichung. Konzepte, Jahresplanung und Schulprogramm sind der Ort, an dem die Schule kantonale Vorgaben auf ihre Verhältnisse überträgt – sichtbar, begründet, genehmigt.

Stolpersteine

• Den Bildungsrat für die EDK halten. Der eine erlässt den Zürcher Lehrplan, die andere koordiniert die Kantone; der Bildungsrat ist kantonal und der Direktion beigegeben.
• Die Strategie beim Bildungsrat suchen. Die politisch-strategischen Ziele setzt der Regierungsrat in den Richtlinien der Regierungspolitik; der Bildungsrat setzt pädagogische Normen (siehe Woher die Vorgaben kommen).
• Eine Weisung wie ein Gesetz lesen. Sie ordnet den Vollzug und bindet über Bewilligungen; wer sie ändern will, muss nicht ins Parlament, sondern ins Volksschulamt.

Verbindungen

• Educational Governance – die Theorie, die hier auf den Zürcher Organbestand angewendet wird
• Funktionen der Schule nach Fend – das Wozu bei demselben Autor; die Ebenen sind das Wie
• Woher die Vorgaben kommen: Legislaturziele, Bildungsrat und Volksschulamt – die zweite Hälfte der Einordnung: Richtlinien, Legislaturziele, Bildungsrat, Geschäfte des Amts
• Konfliktlinien der Zürcher Bildungspolitik 2023–2027 – drei Fälle, in denen die Ebenen gegeneinander entschieden haben
• Bildungsgesetz (BiG) – Bildungsrat (§§ 20–22) und Schulsynode (§§ 23–24) im Wortlaut
• Volksschulgesetz (VSG) – die Organe der Volksschule von der Gemeinde bis zur Direktion
• Gemeindegesetz (GG) – wo die Schulpflege im Gemeindegefüge steht
• Richtlinien und Weisungen der Bildungsdirektion – die Weisungsebene unterhalb des Erlasses
• Schulprogramm (§ 42 VSV) – das Instrument der Mesoebene
• Lehrplan 21 in Zürich, Thurgau und St. Gallen – wer den Lehrplan erlässt: Bildungsrat, Regierungsrat, Erziehungsrat
• Implementation von Reformen und Innovationen – die implementationstheoretische Seite der Rekontextualisierung
• Kanton Zürich – der Steckbrief des Systems

Literatur

• Fend, H. (Hrsg.) (2008). Schule gestalten. Systemsteuerung, Schulentwicklung und Unterrichtsqualität. Wiesbaden: VS. https://doi.org/10.1007/978-3-531-90867-0 – Institutionalisierung von Lehren und Lernen und die drei Ebenen (S. 16 f.), Rekontextualisierung (S. 26 f.), Schulebene als Ort der ersten Begegnung (S. 147); Druckseite = PDF-Seite
• Pädagogische Hochschule Zürich [PHZH] (o. J.). Mehrebenensystem Schule. Zürich: Pädagogische Hochschule Zürich. – Kursunterlage des CAS Quereinstieg Schulleitung, mehrere Lerneinheiten mit eigener Seitenzählung; Pins nach Abschnitten: «Das föderale Mehrebenensystem» 2.1, «Makroebene – Bildungsverwaltung» 2.5.1 bis 2.5.4, «Mesoebene – Einzelschule» 1.1, «Mikroebene» 1.1 bis 1.2, «Abhängigkeiten der Ebenen» 1 bis 2.1; Hangartner und Heinzer (2016) sowie Langer (2019) sind dort zitiert
• Kussau, J. & Brüsemeister, T. (2007). Educational Governance. Zur Analyse der Handlungskoordination im Mehrebenensystem der Schule. In Altrichter, H., Brüsemeister, T., Wissinger, J. (Hrsg.), Educational Governance: Handlungskoordination im Mehrebenensystem der Schule (S. 15–54). Wiesbaden: VS. https://doi.org/10.1007/978-3-531-90498-6_2 – Handlungskoordination im Mehrebenensystem als Grundbegriff
• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101). https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1999/404/de#a62 – Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV), SR 101, Stand 3. März 2024; Art. 61a, 62
• Bildungsgesetz (BiG) vom 01.07.2002 (LS 410.1). http://www.zhlex.zh.ch/Erlass.html?Open&Ordnr=410.1 – Bildungsgesetz (BiG), LS 410.1, Stand 1. Januar 2021 (Nachtrag 111); §§ 3, 20–24
• Volksschulgesetz (VSG) vom 07.02.2005 (LS 412.100). http://www.zhlex.zh.ch/Erlass.html?Open&Ordnr=412.100 – Volksschulgesetz (VSG), LS 412.100, Stand 1. Oktober 2024 (Nachtrag 126); §§ 21–23, 41–45, 47, 58, 73
• Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV), LS 101; Art. 33 Abs. 2 lit. b, Art. 66. (nicht im Zotero-Korpus)
• Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (OG RR), LS 172.1; § 3. (nicht im Zotero-Korpus)
• Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule vom 14. Juni 2007 (HarmoS-Konkordat), LS 410.31. (nicht im Zotero-Korpus)
• Regierungsrat des Kantons Zürich. (2008). Motion (Teilrevision des Bildungsgesetzes) (Auszug aus dem Protokoll, Sitzung vom 17. Dezember 2008, Nr. 2035). Herkunft und Stellung des Bildungsrats. (nicht im Zotero-Korpus)