Implementation von Reformen und Innovationen: Warum die Umsetzung das Ergebnis dominiert

«Implementation problems dominate the outcomes of change processes» – dieser Satz aus der RAND-Studie von 1974, der ersten grossen empirischen Untersuchung der Schulentwicklungsforschung, ist für Hans-Günter Rolff der Schlüssel zur Frage, warum so viele Bildungsreformen ihre Ziele verfehlen. Seine Übersetzung: «Mehr als das Ziel entscheidet die Implementation über das Ergebnis» (Rolff et al. 2022, S. 9). Inklusion, Bildungsstandards, Feedbackkultur, digital gestütztes Lernen, Individualisierung, Qualitätsmanagement – sie alle sind nach Rolffs Diagnose nicht oder nur teilweise gelungen, weil Politik und Behörden auf Gesetze, Erlasse und Verordnungen setzten und eine 1:1-Umsetzung von oben nach unten versuchten: «Allein durch Verordnungen und Anweisungen kann man keinen vernünftig denkenden Menschen zu anderen Einstellungen, Handlungen und Überzeugungen bringen» (S. 5). Die Alternative heisst Prozessimplementation – und die läuft, so das Ergebnis vorweg, auf Schulentwicklung hinaus (S. 7). Das Bändchen von 2022, in dem Rolff die Kapitel zu Theorie und Einzelschule schreibt, Cornelia Stern die regionalen Bildungsnetzwerke Nordrhein-Westfalens und Edwin Radnitzky das österreichische Qualitätsmanagement SQA beisteuern, ist die Erstfassung dieser Argumentation; die Komprehensive Bildungsreform wiederholt sie ein Jahr später (Rolff 2023, S. 115–120).

Keine 1:1-Implementation: Steuerungsillusion und Nacherfindung

Dass es im Bildungsbereich «so gut wie keine 1:1-Implementation» gibt, wurde in den USA schon um 1970 belegt (Gross, Giaquinta und Bernstein 1971, zitiert nach Rolff et al. 2022, S. 5). Wer trotzdem daran glaubt, verfällt der Steuerungsillusion: der Vorstellung, man könne die Akteurinnen und Akteure durch Anordnungen von oben genau so steuern, wie es den Vorstellungen der Behörde entspricht. Schulen und Lehrpersonen übernehmen oder imitieren Innovationen nicht, sie erfinden sie bestenfalls nach – Nacherfindung (Kussau 2007, zitiert nach Rolff et al. 2022, S. 5 f.). Kussaus Zirkel beschreibt, warum: Jede Innovation muss Routinen zerschlagen, genau das provoziert Widerstand, Subversion und Abweichung, und an die Stelle der alten Routinen tritt zunächst eine Mischung aus beibehaltenen Routinen und Deutungsprozessen, die die neuen Vorgaben für die Praxis handhabbar machen. Helmut Fend nennt denselben Vorgang «Re-Konstituierung», gebräuchlich ist auch «Neusituierung» (S. 6). Diese Perspektive ist die implementationstheoretische Seite der Educational Governance, die Handlungskoordination im Mehrebenensystem statt hierarchischer Durchgriffe untersucht.

Rolff kennt die Ausnahmen: Software lässt sich 1:1 implementieren – «zutreffender Installation» zu nennen –, und manches muss zentral geregelt werden, etwa Schulstrukturen (bottom-up gäbe es eine «bunte Flickenlandschaft») oder Prüfungen, die sonst Ungleichheiten erzeugen. Aber auch solche Vorgaben brauchen Begleitmassnahmen, die Akzeptanz und Ownership bei den Beteiligten erzeugen. Und selbst das Schulpflichtgesetz ist «nicht einmal» 1:1 implementiert worden, «obwohl man seit dem Preußischen Landrecht dafür Jahrhunderte Zeit hatte» (S. 6).

Gelingen statt Erfolg

Mit der Steuerungsillusion verabschiedet Rolff auch das Vokabular von Erfolg und Scheitern. Was wäre ein Erfolg – dass man seine Ziele erreicht? Manche Ziele sind gar nicht erreichbar, und wer dazugelernt hat, ist nicht gescheitert. Rolff, Stern und Radnitzky ziehen den «bescheideneren Begriff des Gelingens» vor: Gelingen ist graduell und messbar, Nichtgelingen ist «Anlass für Reflexion und Lernen» – «Lernen ist der ultimative Bezugspunkt» (S. 7). Gelingensbedingungen sind darum eine «vielfältige Konfiguration von Faktoren», kein eindimensionales Erfolgskriterium; ein voller Erfolg ist im Bildungswesen kaum möglich. «Nichts wird so realisiert, wie es einmal geplant war», lautete schon 1980 das Fazit der Dortmunder Innovationsstudien, und die akteurtheoretische Soziologie hält Transintentionalität – Handeln, das seine Ziele transzendiert oder verfehlt – für den Normalfall (Rolff und Tillmann 1980 sowie Schimank 2016, zitiert nach Rolff et al. 2022, S. 8).

Der Begriffsrahmen: Treue, Delle, stiller Transfer, Tiefe

Implementation heisst zunächst schlicht Umsetzung, Durchführung, Bewerkstelligung; die RAND-Studie definiert sie als «Prozess des Wandels, der passiert, wenn ein innovatives Projekt auf eine Organisation einwirkt», Michael Fullan als Überführung einer Idee, eines Programms oder eines Satzes von Aktivitäten und Strukturen in die Praxis (zitiert nach Rolff et al. 2022, S. 10). Joseph Giaquinta unterschied 1973 die Phasen Initiation, Implementation und Inkorporation und erklärte die mittlere zur wichtigsten (S. 11). Ein Sprichwort der 1970er bringt den Gegenstand auf den Punkt: «Es ist eine Sache, ein Pferd zum Fluss zu führen. Aber es ist eine andere, es dann auch zum Trinken zu bewegen» (Rolff 1977, zitiert nach Rolff et al. 2022, S. 11). Vier Zusatzbestimmungen schärfen die Analyse (S. 11–13):

• Implementationstreue (Fidelity of Implementation) bezeichnet den Grad der Zielerreichung, die Differenz zwischen intendierten und realisierten Zielen. Sie ist als Delta messbar, im Bildungsbereich aber nie vollständig erreichbar: «Delta (Δ) ist fast nie gleich null» (S. 11).
• Implementation Dip (Fullan; Rolff übersetzt «Implementationsmulde» oder «Implementationsdelle»): das zeitweilige, meist zeitnahe Nachlassen des Innovationsimpulses, vor allem wenn neues Lernen oder Verhaltensänderungen verlangt werden – manchmal gerade nach der anstrengenden Verabschiedung eines Leitbilds. Bei Innovationen mit Implementationstiefe ist die Delle «vermutlich ein unvermeidliches Ereignis»; geht es gut, dauert sie Wochen oder Monate, bis die Beteiligten ihre Ängste verloren und sich an das Neue gewöhnt haben; geht es schlecht, wird aus der Delle ein «Implementationsloch», und der Prozess ist beendet. Wer die Gelingensbedingungen beachtet, kann Dellen weitgehend verhindern oder ausgleichen – «manchmal sind sie sogar Anlass zu einem erstarkten Neuanfang» (S. 11 f.).
• Stiller Transfer oder Selbstimplementation: Rolff und Thünken fanden in zwei Schulen, die digital gestütztes Lernen einführten, eine unerwartet hohe Akzeptanz ohne explizite oder ganzheitliche Konzeption. Die Verbreitung geschah freiwillig, durch Hospitieren, Nachfragen und den Austausch von Unterrichtsentwürfen; die Führungskräfte hatten ihn nicht angeordnet, aber unterstützt – und es entstand keine disruptive Situation (Rolff et al. 2022, S. 12; Rolff und Thünken 2023, S. 55, wo der stellvertretende Schulleiter von «Ansteckung» spricht).
• Implementation 1. und 2. Ordnung benennt die Implementationstiefe. Erste Ordnung ist Oberflächenimplementation, die Übernahme einer expliziten Handlungsstruktur – Bildungsstandards, die wie normale Lehrplanziele behandelt werden, Rezepte, Methodentipps. Zweite Ordnung wirkt auf Tiefenstrukturen, Haltungen und Werte, etwa wenn Standards das Lernen tatsächlich kooperativer, selbstständiger und personalisierter machen (S. 12 f.).

Zusammengefasst könnte man Implementation, so Rolff, «auch Praxis des Gelingens nennen» (S. 13).

Wechselseitige aktive Anpassung

«Innovationen und Reformen verändern Schulen, und Schulen verändern Innovationen und Reformen» (S. 13). Die RAND-Studie nennt diesen Umstand mutual adaptation, Rolff übersetzt bewusst «wechselseitige aktive Anpassung»: nicht ein blosses Sich-Anpassen, sondern eine Adaptation, an der die Beteiligten mitwirken und in der Weiterentwicklung möglich ist. Das Programm passt sich dem institutionellen Setting an, während sich die Akteurinnen und Akteure dem Programm «dynamisch anverwandeln» (S. 13). Empirisch zählten dabei drei Elemente des Settings – die Qualität des Personals, die Führungsstärke der Verantwortlichen und das Organisationsklima – sowie Begleitmassnahmen mit zeitnahem Feedback, die Kurskorrekturen erlauben (S. 13 f.). Als besonders wirksam erwiesen sich konkretes, lehrerspezifisches und ausgedehntes Training, die Assistenz von Projekt- oder Behördenpersonal, die Beobachtung ähnlicher Projekte anderswo, regelmässige und praxisfokussierte Projekttreffen und, eigens genannt, die Teilnahme der Leitungspersonen am Training; förderlich waren zudem die Qualität der Arbeitsbeziehungen, die aktive Unterstützung durch die Schulleitung und die Effektivität der Projektleitung (S. 14). Bemerkenswert ist, was die Anpassung fast überall bewirkte: Reduktion oder Modifikation der Ziele, Vereinfachung der Verfahren, reduzierte Erwartungen an Verhaltensänderungen und Wirkungen, veränderte Organisationsmuster – und neue Fertigkeiten und Einstellungen (S. 14). Die Delta-Logik der Implementationstreue findet hier ihre Erklärung: Das Programm, das ankommt, ist nie das Programm, das losgeschickt wurde.

Drei Ebenen, eine Brille, ein Kräftekreuz

Implementation spielt sich auf drei Ebenen ab: der Makroebene des Staats oder Landes, der Mesoebene der Region und der Mikroebene der Einzelschule. Traditionell werden Programme oben entworfen und über die Schulaufsicht nach unten weitergereicht. Gelingende Implementation verlangt das Gegenteil der Blickrichtung: Programme sind «aus Sicht der Einzelschulen» zu konzipieren, «dem ultimativen Bezugspunkt aller Reform- und Innovationsbemühungen» – in Rolffs Schaubild symbolisiert durch eine Brille, die den Blick von unten nach oben lenkt und die regionale Netzentwicklung einschliesst (S. 15 f.). Auf der Makroebene wirken Mehrheiten, Koalitionen, Ministerialverwaltung, Verbände, Stiftungen und «Lobbyistinnen und Lobbyisten der zunehmenden Bildungsindustrien» mit, dazu die Konkurrenz zwischen Abteilungen; in Deutschland und Österreich wechseln mit den Mehrheiten die Strategien, während «in der Konsensdemokratie der Schweiz» polit-strategischer Wechsel «deutlich seltener» ist (S. 16). Diese Instanzen erzeugen Druck oder Gegendruck. Zum Gelingen gehört im dialektischen Konzept aber auch Zug aus den Bildungseinrichtungen – «Wille zu und Lust auf Veränderungen oder auch Leiden am Status quo» – und Unterstützung von innen, vor allem durch die Leitung, wie von aussen. Zusammen ergibt das Rolffs Kräftekreuz der Implementation (S. 16 f.).

Die Mesoebene ist für die Implementationstreue «möglicherweise die relevanteste»: Das lokale und regionale institutionalisierte Umfeld war in der RAND-Studie «der bei Weitem bedeutendste Faktor» für das Ergebnis; zu einem unterstützenden Umfeld gehören administrative Unterstützung auf allen Ebenen, Flexibilität, offene Kommunikationskanäle und die Entwicklung von Projektmaterial vor Ort (S. 17). Aus Fullans Systemreform-Erfahrungen übernimmt Rolff eine Liste von Gelingensbedingungen der Mesoebene: wenige (zwei bis vier) ambitionierte Ziele, eine Führungskoalition, hohe Standards und Erwartungen, der Aufbau einer Kapazität für Wandel mit Fokus auf Lehren und Lernen, das Mobilisieren von Daten für eine Verbesserungsstrategie, nicht strafendes Intervenieren, Wachsamkeit gegenüber Distraktoren und transparentes, unnachgiebiges, zunehmend herausforderndes Handeln (S. 17 f.). Bei Fullan sind es neun «Elements of Successful Reform»; Rolff fasst die beiden Kapazitätspunkte – kollektiver und individueller Kapazitätsaufbau – zu einem zusammen (Fullan 2010, S. 21). Distraktoren sind Implementationshemmer: unerreichbare Ziele, zu viele Ziele und zugehörige Tests, zu kurze Zeitleisten, exzessive Bürokratie, inkonsistente Botschaften, zeitraubende Konflikte und «vor allem ein fehlendes Gesamtkonzept» (Rolff et al. 2022, S. 18; Fullan 2010, S. 22).

Der Königsweg: Schulentwicklung und Kapazität für Entwicklung

Reformen, die in die Tiefe von Verhaltensänderungen und in die Breite der Nachhaltigkeit reichen sollen, brauchen Schulentwicklung – auf der Einzelschulebene die Entwicklung «von innen heraus» mit Fokus auf das Lernen und Leben der Schülerinnen und Schüler; und auch die Implementation auf kommunaler, regionaler und Landesebene entspricht der Schulentwicklungsidee, «wenn das ganze Schulsystem aus der Sicht bzw. der Perspektive der Einzelschule konzipiert und entwickelt wird» (S. 18). Der Implementationsprozess in der Einzelschule ist für Rolff der Schulentwicklungsprozess (S. 19): das Drei-Wege-Modell als Integrationsmodell, das auch das Digitale in die drei Wege einbaut, statt einen vierten oder fünften zu addieren (S. 22 f.).

Weil sich die Zukunft nicht kennen lässt, von der her man planen müsste, bietet Rolff eine Metalösung an: den Aufbau einer Kapazität für Entwicklung – Fullans «Capacity for Change» – in zehn Komponenten: wenige klare Ziele, Führung und Management, Partizipation und Ownership, Steuergruppen als Instanzen für Gestaltung und Steuerung, rollende Planung, Umgang mit disruptivem Wandel, Teamarbeit und Professionelle Lerngemeinschaften, Vertrauenskultur, Konzepte für Transfer sowie Konzepte und Instrumente für Evaluation (S. 23–33). Wer diese Kapazität aufgebaut hat, kann auf neue Ziele «flexibel und rasch reagieren; man muss nicht wieder ganz von vorn anfangen» (S. 24) – das ist die implementationstheoretische Begründung der lernenden Schule. Als Diagnoseinstrument stellt das Buch ein Speichenrad mit zehn Gelingensbedingungen bereit, das die vorhandene Kapazität für Implementation auf einer Skala von 1 bis 4 einschätzt (S. 72–75). Auf den Punkt gebracht: «Eine gelingende Implementation ist das Herz (oder das Momentum) für Reformen und Innovationen im Bildungssystem» (S. 75).

Für die Schulleitung

Die Übertragung auf die Schweizer Volksschule ist eigene Einordnung; Rolff selbst denkt in den Ebenen des deutschen und österreichischen Systems. Die drei Ebenen lassen sich hier lesen als Kanton (Makro), Gemeinde mit Schulpflege, Schulbehörde oder Schulrat (Meso) und Schule (Mikro) – womit die Mesoebene, die Rolff als die vielleicht wichtigste ausweist, genau die Ebene ist, auf der eine Schulleitung ihre Behörde hat. Für die Führungspraxis lassen sich aus dem Befund fünf Konsequenzen ziehen:

1. Die Schulleitung ist Gatekeeper (S. 10): Sie entscheidet faktisch, welche Neuerungen Einlass in die Schule finden – und je unterstützender sie wahrgenommen wird, desto mehr Ziele werden erreicht, desto stärker verbessern sich die Leistungen, desto länger bestehen Methoden und Materialien fort (S. 25).
2. Die Delle einplanen. Wer ein neues Konzept, ein Leitbild oder ein Beurteilungsverfahren einführt, sollte den Implementation Dip erwarten, ihn benennen und den Beteiligten die Zeit geben, die er kostet – statt das Nachlassen als Scheitern zu lesen.
3. Delta akzeptieren, Tiefe anstreben. Eine Implementationstreue von hundert Prozent ist kein realistisches Ziel; das realistische Ziel ist Implementation zweiter Ordnung, die Haltungen erreicht – und die entsteht nicht durch Erlass, sondern durch Teilhabe, denn «ohne Teilhabe entsteht kaum Ownership» (S. 26).
4. Am Training teilnehmen. Die Teilnahme der Leitungspersonen an der Weiterbildung, die eine Innovation verlangt, gehört zu den wirksamsten Strategien überhaupt (S. 14) – ein Signal, das nicht delegierbar ist.
5. Den stillen Transfer schützen. Wo sich eine Neuerung von Lehrperson zu Lehrperson verbreitet, ist die Führungsaufgabe nicht das Anordnen, sondern das Unterstützen: Hospitationen ermöglichen, Zeit geben, Vorreiterinnen und Vorreiter sichtbar machen (S. 12).

Verbindungen

• Rolffs Drei- (bis Vier-)Wege-Modell der Schulentwicklung – der Königsweg der Implementation ist Schulentwicklung; hier als Integrationsmodell mit dem Lernen als Bezugspunkt
• Educational Governance – Steuerungsillusion und Nacherfindung sind die implementationstheoretische Seite des Mehrebenen-Blicks auf Handlungskoordination
• Governance und Steuerung im Bildungssystem – Druck, Zug und Unterstützung im Kräftekreuz als Alternative zur hierarchischen Steuerung
• Change Management und Organisationsentwicklung – Implementation als Prozesslogik des Change Managements; Führung und Evaluation als dessen Zusatzmerkmale
• Schule als lernende Organisation – die Kapazität für Entwicklung ist die implementationstheoretische Begründung der lernenden Schule
• Steuergruppen als Schulentwicklungs-Motor – Instanz für Gestaltung und Steuerung des Implementationsprozesses in der Einzelschule
• Professionelle Lerngemeinschaft (PLG) – konsequenteste Form der Teamarbeit unter den zehn Komponenten der Kapazität für Entwicklung
• Feedback-Kultur an der Schule – zeitnahes Feedback als Begleitmassnahme der wechselseitigen Anpassung; Vertrauen durch Verfahren
• Horvath: gegen die digitale Schule – der stille Transfer beim digital gestützten Lernen als Gegenbild zur verordneten Technologieeinführung
• Schulleitung 🧭 – Schulleitung als Gatekeeper und als wichtigster Einzelfaktor für den Fortbestand von Innovationen
• Kapazität für Entwicklung: die zehn Komponenten und das Diagnoserad – die zehn Komponenten und das Diagnoserad im Einzelnen; hier nur überblicksartig genannt
• Duplexstruktur und Juxtaposition: warum Schulentwicklung in die Tiefe gehen muss – warum Nacherfindung geschieht: die Grammatik der Schule und das implizite Wissen als Tiefenstruktur
• Zielvereinbarung und Zielvorgabe: der schmale Grat – das Instrument, mit dem Ziele zwischen den Ebenen und im Kollegium verbindlich werden
• Rollende Planung: Langsam ist schneller – der Roll-out gleicht der 1:1-Implementation; Rollende Planung ist die Form, in der Nacherfindung stattfinden kann
• Komprehension: Ganzheit statt Stückwerk – Ganzheit als übergeordnete Gelingensbedingung; die Einheit von Planung und Ausführung verbessert die Implementationstreue
• Zug vor Druck: die Strategie des Überzeugens – das österreichische Makrobeispiel für die Wahl von Unterstützung statt Druck im Kräftekreuz
• Stimmgabel-Modell der Schulentwicklung – bei Haltungen ist eine 1:1-Implementation ausgeschlossen; sie ändern sich nur über Institutionen

Literatur

• Rolff, H. G., Stern, C. & Radnitzky, E. (2022). Implementation auf den Punkt gebracht. Frankfurt am Main: Debus Pädagogik. https://doi.org/10.46499/1842 – Ausgangslage, Steuerungsillusion, Nacherfindung, Gelingen statt Erfolg (S. 5–8); RAND-Ergebnisse und Begriffsrahmen (S. 9–13); wechselseitige aktive Anpassung (S. 13–15); Ebenen, Brille, Kräftekreuz, Gelingensbedingungen und Distraktoren (S. 15–18); Kapazität für Entwicklung (S. 23–33); Diagnoserad (S. 72–75)
• Rolff, H. G. (2023). Komprehensive Bildungsreform. Wie ein qualitätsorientiertes Gesamtsystem entwickelt werden kann. Weinheim: Beltz Juventa. – Parallelstelle zu Implementationstreue, Implementation Dip, stillem Transfer, Implementation 1. und 2. Ordnung und Mutual adaptation (S. 115–120)
• Fullan, M. (2010). All systems go. The change imperative for whole system reform. Thousand Oaks, California: Corwin. – Neun Elemente erfolgreicher Reform, Exhibit 2.1 (S. 21); Distraktoren (S. 22)
• Rolff, H. G. & Thünken, U. (2023). Digital gestütztes Lernen. Praxisbeispiele für eine zeitgemäße Schulentwicklung (2. Aufl.). Weinheim: Beltz. – Stiller Transfer und «Ansteckung» (S. 55)