Zug vor Druck: die Strategie des Überzeugens

Wer eine Reform durchsetzen will, hat zwei Hebel: Druck und Unterstützung, pressure und support. Die Implementationsforschung kennt sie seit Miles als Kräftepaar, und Rolff hat sie im Kräftekreuz der Implementation verortet. Wie ein Bildungsministerium sich für die Unterstützung entscheiden und mit ihr mehr erreichen kann als mit Druck, erzählt Edwin Radnitzky – bis 2018 Leiter der Abteilung für Schulentwicklung im österreichischen Bildungsministerium – am Beispiel zweier Initiativen, die er mitverantwortete: SQA – Schulqualität Allgemeinbildung und EBIS – Entwicklungsberatung in Schulen (Rolff et al. 2022, S. 52–70; die Reform übernimmt den Text als Fallbeispiel Österreich, Rolff 2023, S. 67–82). Der Beitrag ist Radnitzkys, nicht Rolffs; Rolff druckt ihn, weil er die Makroebene seines Implementationsmodells belegt – und weil das Beispiel ein Ende hat, das ebenso lehrreich ist wie sein Anfang.

SQA: ein Qualitätsmanagement, das Zeit lässt

Auf den ersten Blick, schreibt Radnitzky, unterschieden sich die Bauelemente von SQA «kaum von jenen anderer gängiger QM-Systeme»: Definition von Schulqualität, Rahmenzielvorgabe, Entwicklungspläne auf allen Ebenen, Bilanz- und Zielvereinbarungsgespräche zwischen den Führungskräften aller Ebenen, Feedback und Evaluation, Unterstützungsstrukturen (Rolff et al. 2022, S. 52 f.). Die Prägung lag in den Prinzipien dahinter.

Schule als lernende Organisation. SQA zielte darauf, «Schulen dabei zu unterstützen, ihre eigene Entwicklungs- bzw. Problemlösekapazität zu erhöhen», auf der Basis des Drei-Wege-Modells (S. 53). Die Rahmenzielvorgabe des Ministeriums war bewusst breit und wurde «über Jahre hinweg konstant gehalten». Die jährlich fortgeschriebenen Entwicklungspläne der Schulen waren «‹nur› auf zwei Themen fokussiert – eines innerhalb der Rahmenzielvorgabe, ein weiteres nach freier Wahl, um die Schulen nicht zu überfordern und sie zum Ausbau ihrer Stärken zu ermutigen» (S. 53).

Systemischer Ansatz. Systemveränderungen, die auf Werte und Haltungen zielen, «können daher nicht von außen gesteuert, sondern nur durch Impulse erreicht werden, die die Beteiligten veranlassen, das System selbst, von innen heraus, in Bewegung zu setzen» (S. 54) – Rolffs wechselseitige aktive Anpassung als Regierungsprinzip.

Top-down und bottom-up zugleich. Den Verantwortlichen war klar, «dass es für die flächendeckende Verankerung einen gesetzlichen Rahmen brauchte. Gleichzeitig wussten sie …, dass man SE nicht einfach verordnen kann» (S. 54). Top-down kamen ein konstantes Rahmenziel, «einige wenige Vorgaben für die Umsetzung und zahlreiche Unterstützungsangebote»; bottom-up sammelten die Initiatoren in sechs zweitägigen «Cercles» über zwei Jahre «Vorschläge und Bedenken einer großen Gruppe Beteiligter», wobei SQA «ohne Tabus auf den Prüfstand gestellt» wurde (S. 54).

Der Paternoster. Der «eigentliche Ort der Begegnung zwischen ‹Top› und ‹Bottom›» waren die Bilanz- und Zielvereinbarungsgespräche zwischen den Führungspersonen benachbarter Ebenen – Schulleitung und Schulaufsicht, Schulaufsicht und Ministerium. Sie setzten bei den Entwicklungsplänen der unteren Ebene an und waren so getaktet, dass sie «nach Möglichkeit binnen eines Jahres von den Schulen bis ins Ministerium führten», wo die Ergebnisse verarbeitet wurden und zurückwirkten, «sodass man von einer Art ‹Paternoster› der Informationen sprechen konnte» (S. 55). Neu daran war nicht das Reden, sondern «die festgelegte Periodizität, eine vorgegebene Grundstruktur sowie die Verschriftlichung der getroffenen Vereinbarungen als Grundlage für das nächste Gespräch» (S. 55).

Dialogische Führung. Das Gelingen hing «hochgradig von einer Grundhaltung der Führungspersonen ab, die sich vor allem anderen durch den Respekt vor den jeweiligen Gesprächspartnerinnen und -partnern auszeichnete». Sie bedeutete, «vom guten Willen sowie der Kompetenz und Expertise des Gegenübers in seinem/ihren jeweiligen Verantwortungsbereich auszugehen», und ergab im Gelingensfall für die untere Ebene «größtmögliche Gestaltungsfreiheit und -verantwortung innerhalb eines klar benannten, unverhandelbaren Rahmens» (S. 55). Was Skeptiker «als Blauäugigkeit bezeichnet[en], erzielte in der Praxis oftmals erstaunliche Wirkung» – nicht zuletzt, weil erstmals «ein Zeitgefäß für ausführliche Gespräche über pädagogische Kernthemen abseits des ‹running business›» entstand (S. 55). Schlüsselrolle hatte die Schulaufsicht; für ihr «mittleres Drittel» gab es Intensiv-Workshops, für jede Schulleitung einen verpflichtenden SQA-Workshop an einer Pädagogischen Hochschule (S. 56).

Langsam bei Daten. Feedback, Evaluation und Datennutzung hatten an österreichischen Schulen keine Tradition. «Um anschlussfähig zu sein, ließen es die SQA-Verantwortlichen auch auf diesem Sektor langsam angehen, was ihnen nicht selten den Vorwurf eintrug, zu ‹soft› vorzugehen» – Appelle wurden allmählich zu Vorgaben, und am Ende wurden die Schulen mit den im fairen Vergleich schlechtesten Ergebnissen im Projekt Grundkompetenzen absichern zur Beratung verpflichtet (S. 56).

Leise Kommunikation. Neben Website, persönlichen Briefen und Tourneen, bei denen Ministeriumsverantwortliche «Rede und Antwort standen», übte man sich medial bewusst in Zurückhaltung, «um SQA nicht dem notorischen tagespolitischen Hickhack auszusetzen». «Die Verantwortlichen taten alles, um SQA unaufgeregt und ‹leise› daherkommen zu lassen – ein Gegensatz zum nicht unüblichen marktschreierischen Gehabe der Politik. Was die Schulpraxis durchaus zu schätzen wusste» (S. 57).

Zwei repräsentative Erhebungen zeigten «in verhältnismäßig kurzer Zeit überraschend hohe Akzeptanz bei den Schlüsselkräften» und erste Wirkung: mehr Unterrichtsentwicklung, mehr Feedback und Evaluation, intensivere Personalentwicklung (S. 57).

EBIS: die Marke statt der Verordnung

Mit dem gesetzlichen Qualitätsrahmen würde der Beratungsbedarf der Schulen steigen – das war den Verantwortlichen «von Beginn an klar», und sie «fühlten sich mitverantwortlich», dass ein qualitativ hochwertiges Angebot bereitstünde (Rolff et al. 2022, S. 57). Die Beraterszene war vielfältig und engagiert, aber «für Schulen unübersichtlich» (S. 58). Die Strategie war, «das bestehende Beratungsangebot qualitätsgesichert weiterzuentwickeln und auszubauen, statt selbst neue Ausbildungslehrgänge zu starten» (S. 58) – und die Arbeit von Beginn an «in die Hände erfahrener und gut vernetzter Beratungspersonen» zu legen, deren Ergebnisse «in zahlreichen Resonanzschleifen» bundesweit geprüft wurden (S. 59).

Dann der Abschnitt, der dem Beitrag den Namen gibt – Radnitzky überschreibt ihn mit «Zug vor Druck»: «Bei der Wahl zwischen ‹pressure› und ‹support› … entschieden sich die EBIS-Verantwortlichen für ein Anreizsystem, das die Weiterentwicklung und Sicherung der Qualität der bestehenden Berater*innenszene stimulieren sollte. Anstatt ‹neue› Qualitätskriterien zu verordnen und verpflichtende Zertifizierungen für den Einsatz von Beraterinnen und Beratern vorzuschreiben, setzten sie auf die Zugkraft der Marke EBIS» (S. 60). Die Bezeichnung EBIS-Beraterin «sollte etwas Besonderes sein, etwas, das angehende, aber auch etablierte Beratende haben wollten»; wer sie erwerben wollte, musste anspruchsvolle Bedingungen erfüllen – «die Latte wurde bewusst hoch gelegt, was sich bald herumsprach – und den Anreiz erhöhte» (S. 60).

Die Marke war ein Balanceakt. Sie war für die Kommunikation «schlichtweg unverzichtbar», drohte aber als Abwertung des bisher Geleisteten gedeutet zu werden: «Wie so oft in vergleichbaren Konstellationen, stand die Falle des ‹Alles halt, hier spricht die Zentrale, jetzt wird alles gut!› weit offen» (Rolff 2023, S. 76). Deshalb musste das Label «von Beginn an mit einer Implementationsstrategie» verknüpft werden, die Akzeptanz erzeugte (S. 76).

Der Beleg für die Wirkung kam von den Pädagogischen Hochschulen. «Hätten die EBIS-Verantwortlichen versucht, den PH ein ‹neues› Basiscurriculum aufzuzwingen, wären sie wohl auf blanken Widerstand gestoßen. So aber begannen die PH von sich aus, wie sich bald zeigte, ihre Ausbildungscurricula und Fortbildungsangebote auf das EBIS-Kompetenzprofil abzustimmen, ohne dass sie behördlicherseits jemals explizit dazu aufgefordert worden wären. Es ist dies wohl einer der eindrucksvollsten Belege für die positive Wirkung der schon mit SQA eingeschlagenen Strategie des Überzeugens» (Rolff et al. 2022, S. 60; in der Reform: «‹Überzeugen vor Verordnen›», Rolff 2023, S. 77).

Was EBIS inhaltlich setzte, gleicht dem, was in der Schweiz der BSO verlangt: Beratung als Prozess- und Fachberatung «auf der Basis profunden Professionswissens», Selbst-, Sozial- und Feldkompetenz, berufsethische Grundlagen, sorgfältiges Contracting, Verschwiegenheit und Allparteilichkeit, Pflicht zu Evaluation, Supervision und Weiterbildung (S. 61–63). Das Kompetenzprofil war «unter den ersten seiner Art im deutschsprachigen Raum» (Rolff 2023, S. 81). Die EBIS-Liste erfüllte ihre Anreizfunktion – Bewerbungen und Aufnahmen (bis 130) übertrafen die Erwartungen –, und das Bewusstsein an den Schulen, Beratung «als Zeichen von Professionalität (und nicht von Schwäche)» in Anspruch zu nehmen, sei gestiegen (S. 81).

Rolffs Bilanz: «Es ist beachtenswert, wieviel Österreich mit wenig Daten erreicht hatte» – ein überzeugendes Qualitätsmanagement, verheissungsvolle Ziel- und Massnahmenvereinbarungen, enge Verknüpfung der Ebenen und «ein ausgeklügeltes und transparentes Unterstützungssystem» (S. 81). Die Kritik liegt für ihn dennoch nahe: Ob dialogische Führung funktionieren kann, werde «allgemein angezweifelt, vor allem, wenn ihre Grundzüge zwischen den jeweils Beteiligten nicht unmissverständlich klargestellt sind» (S. 81 f.).

Das Ende: der Farbwechsel

Die Geschichte hat einen Schluss, den Radnitzky ohne Beschönigung erzählt. «SQA war von 2011 bis Ende 2020 in Kraft. Ab 2017 wurde den SQA-/EBIS-Verantwortlichen im Bildungsministerium nach einem politischen Farbwechsel in der Bundesregierung das Heft des Handelns schrittweise aus der Hand genommen. Die darauffolgenden personellen und strukturellen Veränderungen erwiesen sich für die Initiative vielfach als kontraproduktiv» (Rolff et al. 2022, S. 70). Im Nachtrag zur Reform ist SQA «nach fünfjähriger Laufzeit in Folge eines politischen Wechsels an der Ressortspitze Geschichte, die SQA-Website nicht mehr zugänglich» (Rolff 2023, S. 82). Das Nachfolgesystem QMS gilt seit 2021/22 einheitlich für alle österreichischen Schulen und ist «ein durchkomponiertes, formalisiertes System, das sich von der kleinschrittigen, auf Überzeugung, Gewöhnung und Machbarkeit ausgerichteten Strategie von SQA deutlich unterscheidet» (S. 82).

Das ist die zweite Lehre des Fallbeispiels, und sie widerspricht der ersten nicht: Eine Strategie des Überzeugens ist wirksam, aber verletzlich. Sie baut auf Personen, Beziehungen und Zeit – und alle drei sind an einen politischen Willen gebunden, der sie tragen muss. Rolff sagt an anderer Stelle, dass polit-strategischer Wechsel in der Konsensdemokratie der Schweiz deutlich seltener sei als in Deutschland und Österreich (Rolff 2023, S. 19). Das macht die österreichische Strategie hier eher übertragbar, nicht weniger.

Für die Schulleitung

Die folgende Einordnung ist meine eigene, nicht Radnitzkys oder Rolffs.

Radnitzky beschreibt ein Ministerium, aber seine Regeln sind Führungsregeln, und sie gelten für eine Schulleitung gegenüber ihrem Kollegium ebenso wie für einen Kanton gegenüber seinen Schulen:

Die Warnung aus dem Schluss gilt in der Schweiz für die Schulpflege, die Schulbehörde und den Schulrat: Wer eine Strategie des Überzeugens fährt, sollte sie institutionell so verankern, dass sie einen Wechsel an der Spitze übersteht – im Organisationsstatut, im Qualitätskonzept, in den Gefässen, nicht nur in den Personen.

Verbindungen

Literatur

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