Gemeindegesetz (GG) – die Schulpflege als Behörde der Gemeinde

Kanton Zürich

Das Gemeindegesetz des Kantons Zürich vom 20. April 2015 (LS 131.1) «regelt die Grundzüge der Organisation und den Finanzhaushalt der politischen Gemeinden und der Schulgemeinden» (§ 1 GG). Es sagt nicht, was die Schulpflege tut – das steht im Volksschulgesetz –, sondern was sie ist: eine Behörde der Gemeinde. Wie sie tagt und beschliesst, was sie abgeben darf, welche Ausgaben sie bewilligen kann und wer sie beaufsichtigt, regelt das Gemeindegesetz für die Schulpflege wie für jede andere Behörde; für den Rest verweist es weiter: «Die Aufgaben und die Entscheidungsbefugnisse der Schulpflege richten sich nach der Schulgesetzgebung» (§ 56 Abs. 1 GG). Wer als Schulleitung verstehen will, warum eine Schulpflege so entscheidet, wie sie entscheidet – kollegial, nicht öffentlich, nach einer Gemeindeordnung, die sie nicht selbst geschrieben hat –, liest darum beide Texte.

Zwei Gemeindearten, zwei Schulpflegen

«Das Kantonsgebiet gliedert sich in politische Gemeinden. Schulgemeinden umfassen das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden» (§ 3 Abs. 1 GG). Damit gibt es die Schulpflege in zwei Gestalten.

In der Schulgemeinde ist die Schulpflege der Gemeindevorstand. Das Gesetz nennt sie dort nicht beim Namen: Es spricht vom Gemeindevorstand und lässt der Gemeindeordnung die Bezeichnung frei (§ 5 Abs. 2 GG); in Schulgemeinden heisst er Schulpflege, so beschreibt es auch das Gemeindeamt. Für sie gilt, was für jeden Gemeindevorstand gilt: «Der Gemeindevorstand ist die oberste Behörde der Gemeinde. Er ist zuständig für die politische Planung und Führung» (§ 48 Abs. 1 GG); er regelt die Verwaltung in einem Behördenerlass, besorgt alles, was keinem anderen Organ zugewiesen ist, vertritt die Gemeinde nach aussen (Abs. 2–4), führt die Verwaltung (§ 49) und erstellt die Budgetvorlage (§ 101 Abs. 1). Über ihr stehen nur die Stimmberechtigten, denn «Schulgemeinden organisieren sich als Versammlungsgemeinden» (§ 3 Abs. 3 GG); die Rechnung prüft die Rechnungsprüfungskommission der politischen Gemeinde (§ 58 Abs. 3).

In der Einheitsgemeinde – so nennt das Volksschulgesetz die politische Gemeinde, die die Volksschule selbst führt (§ 77 VSG) – ist die Schulpflege eine Behörde neben dem Gemeinderat: «Besorgt eine politische Gemeinde Aufgaben der Volksschule, bestellt sie eine Schulpflege» (§ 54 GG), mit mindestens fünf Mitgliedern einschliesslich des Präsidiums (§ 55 Abs. 1). Das Scharnier zur Gemeinde ist das Präsidium: «Die Schulpräsidentin oder der Schulpräsident ist Mitglied des Gemeindevorstands» (§ 55 Abs. 2 GG); ob vom Gemeindevorstand bestimmt oder gewählt, sagt die Gemeindeordnung. Im Übrigen hat die Schulpflege die Stellung einer eigenständigen Kommission (§ 56 Abs. 3 GG) – einer Kommission, die «im Rahmen ihrer Aufgaben anstelle des Gemeindevorstands handeln» darf (§ 51 Abs. 1 GG) und ihm nicht unterstellt ist, anders als die unterstellten Kommissionen des § 50. Zwei Stellen binden sie gleichwohl an den Gemeinderat: Was sie den Stimmberechtigten oder dem Parlament vorlegen will, legt sie dem Gemeindevorstand vor, «der sie dem zuständigen Organ mit seiner Abstimmungsempfehlung unterbreitet» (§ 51 Abs. 4 GG), und «Die Gemeindeordnung regelt die Finanzbefugnisse der Schulpflege» (§ 56 Abs. 2 GG). Parlamentsgemeinden können Schulkreise mit Kreisschulbehörden bilden (§ 57).

Die Gemeindeordnung ist damit der Text, der über die Schulpflege am meisten entscheidet: «Die Gemeinden regeln die Grundzüge ihrer Organisation und die Zuständigkeiten ihrer Organe in der Gemeindeordnung» (§ 4 Abs. 1 GG), genehmigt vom Regierungsrat. Darunter stehen die Gemeindeerlasse der Stimmberechtigten oder des Parlaments und die Behördenerlasse (§ 4 Abs. 2 und 3). Das Organisationsstatut, das die Schulpflege nach § 41 a VSG erlässt, gehört auf diese unterste Stufe: Es «regelt im Rahmen der Gesetzgebung und der Gemeindeordnung die Zuständigkeiten und Entscheidbefugnisse innerhalb der Gemeinde» (§ 41 a Abs. 2 VSG). Wer seine Zuständigkeiten sucht, liest also von oben nach unten: Gesetz, Gemeindeordnung, Organisationsstatut – siehe Kommunale Reglemente und Pflichtenhefte.

Wie eine Behörde arbeitet

Für die Schulpflege gelten die Regeln, die das Gesetz allen Behörden gibt (§§ 38–46 GG). Sie versammelt sich «auf Einladung der Präsidentin oder des Präsidenten sowie auf Verlangen von mindestens einem Drittel ihrer Mitglieder» (§ 38 GG), die zur Teilnahme verpflichtet sind. Beschliessen kann sie, «wenn die Mehrheit ihrer Mitglieder anwesend ist»; sie «trifft ihre Entscheide nach gemeinsamer Beratung als Kollegium», und «Die Mitglieder der Behörde vertreten die Entscheide des Kollegiums» (§ 39 GG). Abgestimmt wird offen und mit Stimmpflicht, bei Stimmengleichheit gibt der Vorsitz den Ausschlag (§ 40 Abs. 1). Das Präsidium ist keine Vorgesetzte der Behörde: Es entscheidet allein nur, wenn «dringende Angelegenheiten nicht rechtzeitig in der Behörde behandelt werden» können, und wo die Behörde es ermächtigt, «Angelegenheiten von geringer Bedeutung selbst zu entscheiden» (§ 41 GG). Bei einem Ausstandsgrund treten Mitglieder in den Ausstand (§ 42), und «Die Verhandlungen von Behörden sind nicht öffentlich» (§ 43 GG). Behördenmitglieder wie Gemeindeangestellte sind «über Angelegenheiten, die sie in ihrer amtlichen oder dienstlichen Stellung wahrgenommen haben, zur Verschwiegenheit verpflichtet» (§ 8 GG) – was am Sitzungstisch über eine Lehrperson gesagt wird, bleibt dort. Die Schulleitung sitzt in der Regel mit am Tisch: Die Gemeindeordnung regelt die Teilnahme je einer Vertretung der Lehrpersonen und der Schulleitungen mit beratender Stimme, mit Ausschluss für einzelne Beratungsgegenstände (§ 42 Abs. 6 VSG).

Was die Schulpflege abgeben darf

Das Gemeindegesetz öffnet die Wege, das Volksschulgesetz setzt die Grenzen. Eine Behörde «kann einzelnen Mitgliedern oder Ausschüssen aus ihrer Mitte Aufgaben zur selbstständigen Erledigung übertragen» – das ist die Ressortverteilung –, und «Die Mitglieder und Ausschüsse sind zur Übernahme der Aufgaben verpflichtet» (§ 44 GG). Aufgaben können auch an Gemeindeangestellte gehen, doch «Bei eigenständigen Kommissionen und Schulpflegen erfordert die Aufgabenübertragung an Gemeindeangestellte eine Grundlage in der Gemeindeordnung» (§ 45 Abs. 3 GG). Das Volksschulgesetz nimmt das auf: Die Schulpflege kann Aufgaben übertragen an unterstellte Kommissionen «unter Vorbehalt oder in sinngemässer Anwendung von § 50 des Gemeindegesetzes» und an Gemeindeangestellte, «sofern eine Grundlage in der Gemeindeordnung besteht und die Aufgaben und Entscheidungsbefugnisse im Organisationsstatut festgelegt werden» (§ 42 Abs. 4 VSG). Die Schulleitung ist eine solche Gemeindeangestellte: Was sie über den Katalog des § 44 VSG hinaus entscheiden soll – etwa die Anstellung von Lehrpersonen –, braucht beide Stufen. Gemeinden mit mindestens drei Schulen können zudem eine Leitung Bildung über den Schulleitungen vorsehen (§ 43 VSG; ein Beispiel steht bei Gesamtschule).

Nicht übertragbar sind die Kernaufgaben: die Bezeichnung der Schulen, Angebote und Organisation, das Organisationsstatut, die Schulbesuche, die Genehmigung des Schulprogramms, die Beurteilung der Schulleitung, die Zuteilung der Mittel, «Anstellung und Entlassung der Schulleitungen» sowie die Entlassung der Lehrpersonen (§ 42 Abs. 5 VSG). Dazu passt das Lehrpersonalgesetz, das seit 2021 die Gemeinde als Arbeitgeberin nennt und nur eines der Schulpflege vorbehält: «Die Schulpflege ist für die Kündigung des Arbeitsverhältnisses zuständig» (§ 8 Abs. 1 LPG). Die Anstellung einer Lehrperson kann also an die Schulleitung gehen, ihre Entlassung nie.

Geld: gebunden oder neu

Der Finanzhaushalt füllt die Hälfte des Gesetzes; für die Schulpflege zählen vier Weichen. Die erste: Gebunden ist eine Ausgabe, wenn die Gemeinde «durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörden zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt» (§ 103 Abs. 1 GG); alles andere ist neu. «Neue Ausgaben setzen einen Verpflichtungskredit und einen Budgetkredit voraus» (§ 104 Abs. 1 GG), gebundene «einen Beschluss des Gemeindevorstands, der Schulpflege oder einer eigenständigen Kommission und, soweit die Ausgabe voraussehbar ist, einen Budgetkredit» (§ 105 GG); grosse gebundene Ausgaben werden seit dem 1. April 2026 veröffentlicht und begründet (§ 105 a). Die zweite Weiche setzt die Gemeindeordnung: Sie regelt, «ob und in welchem Umfang dem Gemeindevorstand, der Schulpflege und einer eigenständigen Kommission die Befugnis eingeräumt wird, im laufenden Rechnungsjahr neue Ausgaben zu bewilligen, ohne dass ein Budgetkredit vorliegt», mit einem jährlichen Gesamtbetrag (§ 104 Abs. 2 GG). Die dritte sind die Verpflichtungskredite, deren Zuständigkeit – Urne, Versammlung oder Parlament, Gemeindevorstand, Schulpflege – die Gemeindeordnung nach Betragsgrenzen verteilt (§ 107 Abs. 1). Die vierte ist das Budget: «Der Gemeindevorstand erstellt die Budgetvorlage und begründet insbesondere wesentliche Veränderungen zum Budget des Vorjahres» (§ 101 Abs. 1 GG); Versammlung oder Parlament beschliessen es samt Steuerfuss bis Ende Jahr (Abs. 2 und 3). In der Einheitsgemeinde geht das Schulbudget also über den Gemeinderat, in der Schulgemeinde schreibt die Schulpflege die Vorlage selbst. Von dort läuft die Kette nach unten: Der Budgetkredit ermächtigt den Gemeindevorstand (§ 113), die Schulpflege teilt den Schulen die Mittel zu (§ 42 Abs. 3 lit. f VSG), der Schulleitung obliegt die «Verwaltung der an die Schule zugeteilten Mittel» (§ 44 Abs. 2 lit. a Ziff. 5 VSG). Was die Schulleitung ausgibt, ist am Ende dieser Kette bewilligt – oder es ist nicht bewilligt.

Aufsicht und Rechtsschutz

«Die allgemeine Aufsicht üben die Bezirksräte und der Regierungsrat aus» (§ 164 Abs. 1 GG); die Fachaufsicht steht im Volksschulgesetz: Sie obliegt der Bildungsdirektion, die befugt ist, «auf Kosten der Gemeinden an Stelle der Schulpflege und der Schulleitung zu handeln, wenn diese ihre Pflichten beim Vollzug dieses Gesetzes nicht erfüllen» (§ 73 VSG). Der Bezirksrat greift ein, «wenn das zuständige Organ das Erforderliche zur Behebung der Ordnungswidrigkeit unterlässt» (§ 166 Abs. 2 GG); seine Mittel reichen von Weisungen bis dahin, «ein Behördenmitglied, das Amtspflichten wiederholt oder schwerwiegend verletzt, vorübergehend im Amt einstellen oder des Amtes entheben» zu können (§ 168 Abs. 1 GG). Gegen Anordnungen der Schulpflege steht der Rekurs an den Bezirksrat offen (§ 75 VSG), gegen Anordnungen der Schulleitung zuerst die Neubeurteilung durch die Schulpflege – innert zehn Tagen (§ 74 VSG, §§ 170 f. GG). Beide Wege stehen bei Neubeurteilung und Rekurs.

Was sich zuletzt geändert hat

Das Gesetz gilt seit dem 1. Januar 2018 und hat das Gemeindegesetz von 1926 abgelöst; die Gemeinden hatten ihr Recht innert vier Jahren anzupassen (§ 173 GG). Die Fassung vom 1. April 2026 (Nachtrag 132) bringt § 105 a; die Änderungen seit 2022 liegen alle im Finanzhaushalt, die Organisationsbestimmungen zur Schulpflege sind seit 2018 unverändert.

Für die Schulleitung

  1. Gemeindeordnung und Organisationsstatut lesen, bevor man entscheidet. Beide sagen, was die Schulleitung darf; das Gesetz sagt nur, dass es dort stehen muss (§ 45 Abs. 3 GG, § 42 Abs. 4 VSG). Zum Amtsantritt gehört das in die erste Woche.
  2. Wissen, welche Schulpflege man hat. In der Schulgemeinde ist sie der Gemeindevorstand und schreibt die Budgetvorlage selbst; in der Einheitsgemeinde ist sie eine eigenständige Kommission, deren Finanzbefugnisse und Antragsrecht die Gemeindeordnung bemisst – und deren Präsidium im Gemeinderat sitzt.
  3. Mit dem Kollegium rechnen, nicht mit dem Präsidium. Ein Präsidialentscheid ist die Ausnahme für Dringendes und Geringes (§ 41 GG); was das Kollegium beschlossen hat, vertritt jedes Mitglied nach aussen (§ 39 Abs. 3).
  4. Vor jeder Ausgabe fragen: gebunden oder neu? Und die Betragsgrenzen der Gemeindeordnung kennen. Eine neue Ausgabe ohne Budgetkredit ist nur bewilligt, wenn die Gemeindeordnung der Schulpflege den Rahmen dafür gibt (§ 104 Abs. 2 GG).

Stolpersteine

Verbindungen

Literatur

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