Wo der Kantonsrat die Regierung überstimmt hat: Förderklassen, Frühfranzösisch und Berufsauftrag als Fallstudien im Mehrebenensystem

Kanton Zürich

Drei Geschäfte der Legislatur 2023–2027 zeigen, wie das Mehrebenensystem der Zürcher Volksschule entscheidet, wenn seine Organe nicht einig sind. In allen drei Fällen wollte der Regierungsrat etwas anderes als das Organ, das am Ende entschieden hat: Beim Förderklassen-Modell und beim Frühfranzösisch war das der Kantonsrat, beim Berufsauftrag waren es die Gemeinden und das Stimmvolk. Dieser Beitrag beschreibt nicht die Sache – weder die Inklusionsdebatte noch die Fremdsprachendidaktik noch die Arbeitszeit der Lehrpersonen –, sondern das Verfahren: wer, wo, mit welchem Instrument, und was daraus für eine Schulleitung folgt. Die Sache selbst steht in den verbundenen Beiträgen.

Fall 1: Förderklassen – Volksinitiative, Kantonsrat, Gesetz

Am 18. Juli 2024 wurde die Volksinitiative «für eine Schule mit Zukunft – fördern statt überfordern» eingereicht, die sogenannte Förderklassen-Initiative. Sie verlangte in der Form der allgemeinen Anregung, dass alle Kinder im Kanton bei Bedarf und auf Entscheid der Schulpflege Zugang zu heilpädagogisch geführten Förderklassen erhalten, mindestens für ein Semester, und dass die Umsetzung kostenneutral erfolgt – die in Regelklassen tätigen Heilpädagoginnen und Heilpädagogen sollten künftig in den Förderklassen unterrichten. Der Regierungsrat lehnte die Initiative ab: Sie binde die Ressourcen in den Förderklassen, und «Die Einführung eines verpflichtenden Angebots an Förderklassen käme zudem einem Eingriff in die Gemeindeautonomie gleich.» Als Gegenvorschlag wollte er die gesetzliche Grundlage für «erweiterte Lernräume», niederschwellige Sofortmassnahmen zur Entlastung der Regelklassen. Der Kantonsrat folgte der knappen Mehrheit seiner Bildungskommission und beschloss am 24. März 2025 mit 96 zu 77 Stimmen, die Initiative ohne Gegenvorschlag direkt umzusetzen; der Regierungsrat musste die Vorlage ausarbeiten.

Die Umsetzungsvorlage vom 29. Oktober 2025 nahm beides auf: Förderklassen als weitere Form der sonderpädagogischen Massnahmen, dazu den erweiterten Lernraum als Ergänzung. Die Kommission verschärfte sie, der Rat beriet sie am 11. Mai 2026 und nahm sie in der Schlussabstimmung vom 8. Juni 2026 an: «Mit 118 zu 54 Stimmen bei einer Enthaltung sprach sich der Kantonsrat klar für die Förderklassen aus.» Was im Gesetz steht, nach der Fassung, die der Rat beriet: «Die Gemeinden können einen erweiterten Lernraum ausserhalb der Klassen anbieten.» (§ 26 a Abs. 1 VSG, neu); Förderklassen treten in § 34 Abs. 5 VSG an die Stelle der Kleinklassen – für Kinder mit besonders hohem Förderbedarf und für solche, deren Verhalten den Schulbetrieb in der Regelklasse erheblich beeinträchtigt; «Förderklassen werden durch Schulische Heilpädagoginnen oder Heilpädagogen geführt.», die Zuweisung gilt mindestens für ein halbes Schuljahr, und «Der Unterricht in der Förderklasse orientiert sich am Lehrplan und hat die Rückkehr in die Regelklasse zum Ziel.» (§ 34 a VSG, neu). Förderklassen sind keine Sonderschulung. Damit die Gemeinden es sich leisten können, dürfen sie dafür zusätzliche Vollzeiteinheiten aus dem Gestaltungspool einsetzen (§ 3 a LPG, neu). Die Bildungsdirektorin hielt im Rat fest, es gebe keinen Zwang, die Gemeinden hätten Gestaltungsmöglichkeiten, und: «Wenn wir die Sonderschulquote senken, sparen wir Kosten.» Die Geschäftsliste des Volksschulamts setzt die Umsetzung auf das Schuljahr 2027/28 an und hält fest: «Die Einführung eines erweiterten Lernraums ist für die Gemeinden freiwillig.»

Im Mehrebenensystem gelesen: Das Stimmvolk hat nie abgestimmt – eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung wird vom Parlament umgesetzt. Der Kantonsrat hat das Gesetz gegen den Willen der Exekutive geändert; die Verordnungsebene (Regierungsrat, VSM) und die Gemeinden müssen nachziehen; der Bildungsrat war nicht beteiligt, sein Lehrplan gilt auch in der Förderklasse. Die Debatte darüber, ob das die integrative Schule stärkt oder aushöhlt, gehört in den Beitrag Integration und Inklusion – hier zählt, dass sie im Kantonsrat entschieden wurde, nicht in der Direktion.

Fall 2: Frühfranzösisch – eine Motion gegen Lehrplan und Konkordat

Im Kanton Zürich beginnt Englisch in der 3. und Französisch in der 5. Klasse – das «Modell 3/5» des HarmoS-Konkordats, dem Zürich nach einer Volksabstimmung im Jahr 2008 beigetreten ist. Die Sprachenfolge steht im Lehrplan, und den erlässt der Bildungsrat (§ 21 VSG). Eine Volksinitiative für nur eine Fremdsprache an der Primarschule hatten die Stimmberechtigten am 21. Mai 2017 mit über 60 Prozent abgelehnt. Am 3. Februar 2025 reichten vier Kantonsrätinnen und Kantonsräte aus Mitte, SVP, GLP und EVP die Motion 41/2025 ein: Der Regierungsrat solle die gesetzlichen Grundlagen schaffen, damit Französisch erst ab der 1. Klasse der Sekundarstufe unterrichtet wird. Der Regierungsrat beantragte, sie nicht zu überweisen: «Die Umsetzung der Motion wäre nur mit einem Austritt des Kantons aus dem HarmoS-Konkordat möglich.» Ein Alleingang untergrabe die von der Bundesverfassung geforderte Harmonisierung; der Bund würde eingreifen und könnte den Kantonen vorschreiben, eine Landessprache als erste Fremdsprache zu unterrichten – dann wäre auch das frühe Englisch verloren. Der Kantonsrat überwies die Motion am 1. September 2025 mit 108 zu 64 Stimmen.

Seither läuft die Sache auf drei Ebenen zugleich. Der Regierungsrat erarbeitet die Vorlage, die er nicht wollte. Der Bundesrat hat im Juni 2026 eine Änderung des Sprachengesetzes in die Vernehmlassung geschickt, die eine zweite Landessprache ab der Primarschule vorschreiben soll. Und die EDK hat im Herbst 2025 eine Erklärung verabschiedet, nach der Bildungsziele und Lehrpläne überprüft und der Spielraum im HarmoS-Konkordat ausgelotet werden. In seiner Vernehmlassungsantwort vom 16. September 2026 steht der Zürcher Regierungsrat grundsätzlich hinter dem Modell 3/5, lehnt einen Eingriff des Bundes zum jetzigen Zeitpunkt ab und «setzt weiterhin auf eine interkantonale Lösung». Fend hat den Fall vorausgesehen: Lernzeit ist knapp, die Verteilung der grossen Zeitbudgets wird zum Politikum, und «Mehrsprachige Nationen, z.B. die Schweiz, sind von Entscheidungen über die Sprachenfolge, ob z.B. zuerst Englisch oder Französisch unterrichtet werden soll, besonders betroffen.» (2008, S. 92).

Im Mehrebenensystem gelesen: Hier reicht das Gesetz des Kantonsrats in die Domäne des Bildungsrats (Lehrplan, Lektionentafel) und zugleich in ein Konkordat, das die Kantone gemeinsam beschlossen haben – über dem Kanton meldet sich der Bund. Das Stimmvolk hat 2017 für zwei Fremdsprachen gestimmt; ob es nach dem Kantonsrat erneut gefragt wird, hängt vom Referendum gegen das kommende Gesetz ab. Bis dahin gilt der Lehrplan.

Fall 3: Berufsauftrag – das Gemeindereferendum

Der neu definierte Berufsauftrag ist seit 2017/18 das Arbeitszeitmodell der Zürcher Lehrpersonen (siehe Neu definierter Berufsauftrag (nBA)); seine Evaluation von 2020 mündete in Massnahmen, die seit 2023 in einen Gesetzgebungsprozess überführt werden. Am 2. März 2026 beschloss der Kantonsrat die Änderung des Lehrpersonalgesetzes (Vorlage 5966) – vor allem die Erhöhung der Klassenlehrpauschale von 100 auf 160 Stunden im Jahr – und unterstellte sie dem fakultativen Referendum. Regierungsrat und Parlament waren sich einig. Die Gemeinden nicht: Der Kanton übernimmt nach § 61 VSG 20 Prozent der Besoldung der kantonal angestellten Lehrpersonen und Schulleitungen, die Gemeinden tragen den Rest, und die Geschäftsliste des Volksschulamts bezifferte ihre Mehrkosten mit 67 Millionen Franken. Deshalb ergriffen Gemeinden das Gemeindereferendum, das die Kantonsverfassung zwölf politischen Gemeinden gemeinsam oder den Städten Zürich und Winterthur je allein einräumt (Art. 33 Abs. 2 lit. b KV); die Stadt Wetzikon etwa beschloss es am 8. April 2026 mit dem Hinweis: «Für das Zustandekommen des Gemeindereferendums ist erforderlich, dass sich mindestens zwölf politische Gemeinden anschliessen.» Es kam zustande, und die Stimmberechtigten lehnten die Vorlage am 27. September 2026 mit 59,2 Prozent Nein ab. Was gilt, steht im Lehrpersonalgesetz (LPG) und in der Lehrpersonalverordnung (LPVO): die bisherigen Sätze.

Im Mehrebenensystem gelesen: Die Gemeinde ist nicht nur Trägerin der Volksschule, sondern Vetospielerin gegen den Kanton – wer die Kosten trägt, kann die Volksabstimmung erzwingen. Und das Stimmvolk, das 2017 die Regierung gestützt hatte, hat sie 2026 überstimmt.

Was die drei Fälle gemeinsam haben

Fend nennt die Rekontextualisierung einen Weg mit Rückwirkung: Vorgaben werden auf jeder Ebene verändert, und es gibt Druck von unten. Die drei Fälle zeigen den institutionalisierten Druck von unten – als Volksinitiative, als Motion, als Gemeindereferendum. Drei Vetospieler stehen einer Direktion gegenüber, die auf Kontinuität setzt: ein Kantonsrat, dessen bürgerlich-pragmatische Mehrheit beim Integrationsmodell und bei der Sprachenfolge Korrekturen durchsetzt, die Gemeinden als Kostenträgerinnen und das Stimmvolk, das in beide Richtungen entscheidet. Dazu kommt ein vierter, kleinerer Fall: Die Anschubfinanzierung des Kantons für Tagesschulen scheiterte am 24. März 2025 in zweiter Lesung an der Ausgabenbremse, weil nur 84 statt der nötigen 91 Stimmen zusammenkamen – Tagesstrukturen bleiben Gemeindesache. Woher die Direktion ihre eigenen Ziele nimmt, steht im Beitrag Woher die Vorgaben kommen.

Für die Schulleitung

  1. Förderklasse oder erweiterter Lernraum ist ab 2027/28 ein Entscheid der eigenen Gemeinde. Beides ist freiwillig, beides braucht Schulische Heilpädagogik, die ohnehin knapp ist (siehe Arbeitsbelastung Lehrpersonen und Personalgewinnung). Wer der Schulpflege ein Konzept vorlegt, bevor sie fragt, bestimmt die Frage mit.
  2. Frühfranzösisch bleibt, bis ein Gesetz in Kraft ist. Eine überwiesene Motion ändert weder Lehrplan noch Lektionentafel; Stundenpläne und Stellenplanung folgen dem geltenden Lehrplan, nicht der Debatte.
  3. Die Entlastung der Klassenlehrpersonen muss im Haus organisiert werden. Die Klassenlehrpauschale bleibt bei 100 Stunden; was die Vorlage hätte bringen sollen, bleibt Aufgabe der Pensenplanung und der Verteilung der Aufgaben im Berufsauftrag.

Stolpersteine

Verbindungen

Literatur

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