Anhören, verfügen, belehren: Wie eine Disziplinarmassnahme vor der Rekursinstanz hält

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Beitrag #6 der Reihe Mass und Massnahme

Zwei Zürcher Verfügungen aus dem Winter 2020. Die eine dispensiert einen Sekundarschüler für vier Wochen vom Unterricht, nach einem Vorfall seiner Eltern auf dem Schulareal. Das rechtliche Gehör «wurde nicht gewährt», das angesetzte Gespräch sagte die Behörde ab (VB.2021.00624). Die andere versetzt ein Kindergartenkind in die Parallelklasse, nennt keine Rechtsgrundlage und stützt sich auf Vorwürfe, die sich «in den Akten demnach nicht bestätigt» finden (VB.2021.00109, E. 4.1 und 5.4). Beide Verfahren verlor die Schule, und beide Male begann das Verlieren vor der Massnahme: beim Sachverhalt, beim Gehör, bei der Verfügung. Dieser Beitrag geht den Weg zu einer Massnahme, die hält, mit dem Verfahrensrecht der drei Kantone, den Leitfäden aus Bern und Solothurn und Zürcher Entscheiden als Lehrstücken. Wer was anordnen darf, steht im Leitbeitrag.

Der Sachverhalt: Was in der Akte steht, hält

Die Behörde «untersucht den Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen», durch Urkunden, Berichte und Augenschein (§ 7 Abs. 1 VRG ZH, § 12 Abs. 1 VRG TG, Art. 12 Abs. 1 VRP SG). Die Massnahme steht auf dem, was festgehalten ist, nicht auf dem, was alle wissen.

Was festzuhalten ist, sagt der Berner Leitfaden am genauesten: ein Dossier mit den Ereignissen, den Kontakten mit Eltern und Kind, «Genaue Terminangaben», den Massnahmen und Vereinbarungen, ihrem Erfolg und den beigezogenen Fachpersonen. «Die Angaben können kurz – sollen aber präzise sein» (BE 2013, S. 10). Zürich rät zum Kontaktheft (VSA ZH 2023, S. 2), das Thurgauer Amt setzt die «Faktensammlung» an den Anfang jedes Verfahrens (AV TG 2021, S. 1). St.Gallen verlangt vor dem Schulausschluss eine Untersuchung durch einen Beauftragten des Schulrates, der «einen schriftlichen Bericht mit Antrag» erstattet, zu dem die Eltern Stellung nehmen können (Art. 14 VVU SG).

Zwei Lehrstücke

  1. In Winterthur stützte die Schulpflege die Versetzung auf den Vorwurf, die Eltern hätten die Lehrerin über Gebühr belastet. Das Gericht las die Akten: Der Vorwurf findet sich dort «nicht bestätigt». Die Schreiben der Eltern waren «stets in einem sachlichen Ton gehalten» (VB.2021.00109, E. 5.4).
  2. Ein Bezirksrat hob eine Umteilung auf, weil die Schulpflege die bekannte Spracherwerbsstörung des Kindes übergangen und sich auf eine Stellungnahme des Schulpsychologischen Diensts berufen hatte, die es nicht gab: Die Zuteilung «beruht nicht auf einem sachlichen Grund und erscheint willkürlich» (US.2021.4, E. 4.5).

Bei einem Konflikt mit den Eltern gehört es «zur Pflicht der Schulleitung, den Sachverhalt im Detail abzuklären» (LCH 2017, S. 23). Wie die Akte geführt wird, steht bei Dokumentation und Beweissicherung.

Anhören: wer, wann, wie

«Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör» (Art. 29 Abs. 2 BV). Das Zürcher Merkblatt sagt, was das heisst: dass «vor einem Beschluss die betroffene Schülerin oder der betroffene Schüler anzuhören ist», die Eltern «allenfalls» auch (VSA ZH 2023, S. 2), bei Verweis, Wegweisung und Versetzung beide (S. 7). Die Eltern «wirken bei wichtigen Beschlüssen mit, die ihr Kind individuell betreffen» (§ 56 Abs. 1 VSG ZH), und Disziplinarmassnahmen sind solche Beschlüsse (§ 62 Abs. 1 VSV ZH). Im Thurgau gilt: «Jeder Betroffene ist vor Erlass eines Entscheides anzuhören» (§ 13 Abs. 1 VRG TG), nach dem Amt «inkl. Kindern auf Sekundarstufe» (AV TG 2021, S. 1). St.Gallen bindet das Gehör an die Schwere: Verfügungen, «die erheblich belasten, sind nur zulässig, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen und Gelegenheit zur Stellungnahme hatten» (Art. 15 Abs. 2 VRP SG).

Was das Gehör enthält, beschreibt Bern: Die Behörde legt die Gründe dar, die Eltern nehmen mündlich oder schriftlich Stellung. «Verändert die Stellungnahme oder Anhörung die Situation grundsätzlich, muss der Entscheid korrigiert und/oder der Vollzug von Massnahmen verschoben werden» (BE 2013, S. 15). Wer anhört, muss also noch entscheiden können. Dazu gehört die Akteneinsicht, überall mit derselben Grenze bei verwaltungsinternen Notizen und schutzwürdigen Interessen Dritter (§§ 8 und 9 VRG ZH, § 14 VRG TG, Art. 16 VRP SG). Auch die Sprache spielt eine Rolle. St.Gallen schreibt den Übersetzer ins Gesetz (Art. 15bis VRP SG), Bern setzt die Grenze: «Nicht zulässig ist die Übersetzungstätigkeit durch das betroffene oder ein anderes Kind oder andere Verwandte» (BE 2013, S. 15).

Die Form ist frei, die Spur nicht: «Aus Dokumentations- und Beweisgründen ist das Gespräch zu protokollieren» (SO 2013, S. 6). Die Checkliste der St.Galler Mittelschulen (Mittelschulrecht, aber als Muster brauchbar) empfiehlt das schriftliche Gehör: Sachverhalt, verletzte Pflicht, «in Aussicht genommene Disziplinarmassnahme inkl. Rechtsgrundlage», Frist (Amt für Mittelschulen SG o. J.). Das Lehrstück steht am Anfang: kein Gehör, abgesagtes Gespräch, das Verwaltungsgericht sah die Eltern «zu Recht zur Erhebung eines Rekurses veranlasst» und sprach ihnen eine Entschädigung zu (VB.2021.00624, E. 3).

Das St.Galler Gegenstück ist jünger. Ein Schuldirektor verfügte 2021 nach einem mündlichen Gehör einen Zeugniseintrag und einen Arbeitseinsatz. Ein Protokoll gab es nicht, das Schülerjournal hielt die Schule für «vertrauliche, interne Notizen der Lehrpersonen», und die Verfügung stützte sich pauschal auf «die Korrespondenz der Schulleitung mit den Eltern und die Schülerakten». Der Bildungsrat hob sie auf: Das Journal war «keineswegs als Sammlung von internen Notizen der Lehrpersonen» zu betrachten, ohne Protokoll konnten die Eltern «ihren Standpunkt zum entscheiderheblichen Sachverhalt nicht wirksam zur Geltung bringen», und weil die Schule auch im Rekursverfahren keine Begründung nachreichte, liess sich der Fehler nicht heilen (BRB 2021 Nr. 153, E. 4 d und e). Wer mündlich anhört, stellt den Eltern das Protokoll zu (E. 4 f).

Verfügen: Grundlage, Gründe, Erkenntnis

Was eine Verfügung enthalten muss, zählt das Thurgauer Gesetz auf: die Behörde, «die Tatsachen, Rechtssätze und Gründe, auf die er sich stützt», «das Erkenntnis», die Kosten, den Rechtsmittelhinweis «mit Angabe von Frist und Instanz», Adressaten, Datum, Unterschrift (§ 18 Abs. 1 VRG TG). St.Gallen verlangt dasselbe (Art. 24 Abs. 1 VRP SG). Zürich fasst es in einen Satz: Schriftliche Anordnungen «sind zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen, die das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist bezeichnet» (§ 10 Abs. 1 VRG ZH). Die Zürcher Schulleitung hat eine Erleichterung, ihre Anordnungen «müssen nicht schriftlich begründet werden» (§ 74 Abs. 1 VSG ZH), aber schriftlich sein (VSA ZH 2023, S. 7) und den Hinweis auf die Neubeurteilung tragen (§ 75 Abs. 1 VSV ZH). Wer trotzdem begründet, schreibt die Neubeurteilung schon vor.

Verfügt wird schriftlich, mündlich nur bei Dringlichkeit mit Bestätigung «ohne Verzug», und die Frist läuft «in jedem Fall von der schriftlichen Zustellung an» (§ 20 VRG TG). In St.Gallen können die Eltern nach einer mündlichen Eröffnung «innert fünf Tagen die schriftliche Eröffnung verlangen» (Art. 25 VRP SG, Art. 13bis VVU SG). Bern verlangt den Brief «schriftlich und eingeschrieben» (BE 2013, S. 16).

Die Muster aus Solothurn und Bern bauen die Verfügung gleich: Rechtsgrundlage mit Paragraf, Vorkommnisse, Datum des Gehörs und Stellungnahme, Erwägung, dann das Dispositiv mit Massnahme und Zeitraum, der Frist für die Meldung der Betreuung, der Kopie an die Kindesschutzbehörde und dem Gespräch zur Wiedereingliederung, Unterschrift, Rechtsmittelbelehrung (SO 2013, S. 10 f., BE 2013, S. 21). Solothurn nennt den Ausschluss den letzten «Ausweg», «wenn alle anderen Massnahmen erfolglos waren» (SO 2013, S. 10), und genau das gehört in den Sachverhalt: die vorangegangenen Stufen und die Androhung. Das Gegenbeispiel ist Winterthur, wo die Schulleitung ihre «Anordnung» auf einen falschen Absatz stützte und die Schulpflege gar keinen nannte (VB.2021.00109, E. 4.1). Das Beispiel, das hielt: Ein Bezirksrat wies 2025 einen Rekurs ab, weil die Verfügung ihre Gründe trug (Klassengrössen und Schulbus). «Die Schulpflege hatte zudem einen guten Grund, B nicht umzuteilen» (US.2025.25).

Belehren: Rechtsmittel, Instanz, Frist

Die Rechtsmittelbelehrung ist Teil der Verfügung (§ 10 Abs. 1 VRG ZH, § 18 Abs. 1 Ziff. 5 VRG TG, Art. 24 Abs. 1 lit. d VRP SG). Das Thurgauer Amt stellt den Schulgemeinden den Text: «Gegen diesen Entscheid kann Rekurs erhoben werden», dazu Frist, Instanz, Antrag, Begründung und Beweismittel (AV TG o. J.). Wer falsch belehrt, schadet den Eltern nicht, sich aber schon: «Aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung erwächst den Betroffenen kein Nachteil» (Art. 47 Abs. 3 VRP SG).

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Gegen die SchulleitungNeubeurteilung durch die Schulpflege, zehn Tage (§ 74 VSG, § 75 VSV)Rekurs an die Schulbehörde, 30 Tage (§ 65 Abs. 1 VG, § 45 VRG)Rekurs an den Schulrat, 14 Tage (Art. 40 Abs. 1 und 47 VRP)
Gegen die BehördeRekurs an den Bezirksrat, 30 Tage (§ 75 VSG, § 22 VRG)in Disziplinarsachen endgültig, nur die Wegweisung ans Departement, 30 Tage (§ 48 Abs. 4 VG, § 45 VRG)Rekurs an den Bildungsrat, 14 Tage, gegen vorsorgliche Massnahmen fünf Tage (Art. 130 lit. d VSG, Art. 47 VRP)
FristbeginnTag nach der Mitteilung (§ 22 Abs. 2 VRG)schriftliche Zustellung (§ 20 Abs. 3 VRG)Eröffnung (Art. 47 Abs. 1 VRP)

Mehr dazu im Leitbeitrag und bei Neubeurteilung und Rekurs.

Sofort wirksam: die aufschiebende Wirkung

Ein Rekurs schiebt die Massnahme in der Regel auf. Das Bundesgericht hält zugleich fest, dass es «schon angesichts des Charakters der Massnahme als ultima ratio in den meisten Fällen angezeigt sein» dürfte, der Beschwerde gegen einen Schulausschluss die aufschiebende Wirkung zu entziehen (BGE 129 I 12 E. 10.6.6). Wer das tut, begründet es in der Verfügung: «Wesentlich ist dabei, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung kurz begründet wird» (BE 2013, S. 16, ebenso SO 2013, S. 6).

Die drei Kantone lösen es verschieden. In Zürich kann die Schulleitung die aufschiebende Wirkung nicht entziehen (§ 75 Abs. 2 VSV, VSA ZH 2023, S. 7). Die Schulpflege kann sie «aus besonderen Gründen» entziehen (§ 25 Abs. 3 VRG), die Rekursfrist bei Dringlichkeit auf fünf Tage kürzen (§ 22 Abs. 3 VRG) und im Gefährdungsfall den sofortigen Schulausschluss beschliessen (§ 53 Abs. 3 VSG), vorsorglich «in dringlichen Fällen der Vorsitzende» (§ 6 VRG ZH). Im Thurgau braucht es keinen Entzug: Bei Versetzungen, Arbeitseinsätzen und Wegweisungen hat der Rekurs von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung, die Rekursinstanz räumt sie auf Antrag ein (§ 65 a VG TG). Dafür wird das Gehör nachgeholt (§ 13 Abs. 2 VRG TG) und die mündliche Eröffnung schriftlich bestätigt (§ 20 Abs. 2 VRG TG). In St.Gallen hat der Rekurs aufschiebende Wirkung, «wenn die Vorinstanz nicht aus wichtigen Gründen die Vollstreckbarkeit anordnet» (Art. 51 Abs. 1 VRP). Der Präsident des Schulrates kann «vorsorgliche Massnahmen verfügen», die Eltern werden «so rasch als möglich angehört» (Art. 15 VVU SG), und das Gehör entfällt nur, «wenn wegen Gefahr sofort verfügt werden muss» (Art. 15 Abs. 3 VRP).

Die Verfügung in acht Teilen

Aus den Gesetzen und den Mustern ergibt sich ein Aufbau, der in allen drei Kantonen trägt:

  1. Kopf – Behörde, Datum, Adressaten, eingeschrieben.
  2. Rechtsgrundlage – der Paragraf, der die Massnahme der anordnenden Stelle zuweist.
  3. Sachverhalt – die Vorkommnisse mit Daten, die bisherigen Stufen, die Androhung.
  4. Gehör – wann, wer, was vorgebracht wurde und wie die Behörde es würdigt.
  5. Erwägungen – weshalb diese Massnahme, weshalb jetzt, weshalb so lange, mit Alter und Kindeswohl.
  6. Dispositiv – Massnahme, Beginn und Dauer, Betreuung, Mitteilungen an Dritte, wenn nötig der begründete Entzug der aufschiebenden Wirkung.
  7. Rückkehr – wer wann das Gespräch zur Wiedereingliederung führt.
  8. Rechtsmittelbelehrung – Rechtsmittel, Instanz, Frist, Form, dann die Unterschrift.

Der St.Galler Musterbrief zeigt zwei Zusätze, die auch der Volksschule dienen: die Androhung der nächsten Stufe und die Zeile, mit der die Eltern die Kenntnisnahme bestätigen (Amt für Mittelschulen SG 2023, S. 1 f.).

Für die Schulleitung

  1. Die Akte vor der Massnahme führen – Datum, Vorfall, Reaktion, Vereinbarung, Wirkung. Was nicht in der Akte steht, gibt es für die Rekursinstanz nicht.
  2. Kind und Eltern anhören, bevor der Entscheid steht – Sachverhalt offenlegen, Stellungnahme protokollieren. Ändert die Anhörung das Bild, ändert sich der Entscheid.
  3. Schriftlich verfügen, mit Paragraf und Gründen – auch wo das Gesetz die Begründung erlässt. Die Verfügung ist die Akte der nächsten Instanz.
  4. Belehren wie vorgeschrieben – Rechtsmittel, Instanz, Frist, nach der Vorlage des Thurgauer Amts oder den Mustern aus Bern und Solothurn.
  5. Dringlichkeit begründen, nicht behaupten – wer die aufschiebende Wirkung entzieht oder vorsorglich handelt, schreibt den Grund in die Verfügung und holt das Gehör nach.

Stolpersteine

Verbindungen

Literatur

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